Pentru Republica Moldova, mobilizarea și valorificarea asistenței externe reprezintă o premisă importantă pentru a susține relansarea creșterii economice și a avansa în realizarea obiectivelor de dezvoltare durabilă. Multiplele crize din ultimii ani au generat provocări semnificative pentru guvernare, care a fost nevoită să vină cu măsuri imediate pentru a atenua din impactul acestora. Suportul financiar primit de la donatorii și creditorii externi a permis majorarea cheltuielilor pe anumite domenii prioritare de intervenție, acoperind deficitul bugetar în creștere. Însă, în perioada următoare, măsurile trebuie să fie orientate pe reforme pe termen lung, care să pună bazele unui model de creștere sustenabilă, susținut de o disciplină bugetar-fiscală. Cadrul bugetar pe termen mediu indică însă că posibilitățile bugetare rămân restrânse pentru perioada 2023-2025. Astfel, fie că e vorba de suport bugetar, sau finanțarea unor proiecte specifice, asistenta externă va juca un rol important pentru continuarea reformelor.
Pentru a asigura o mai bună execuție și impact al asistenței externe este necesar de fortificat procesul de coordonare și management al asistenței externe. Evaluarea ex-post a Strategiei de dezvoltare a managementului finanțelor publice pentru anii 2013-2022 a Republicii Moldova a scos în evidență mai multe provocări ce țin de planificarea și gestionarea proiectelor finanțate din surse externe. Astfel, corelarea insuficientă dintre nevoile de investiții ale țării și resursele externe primite de donatorii/creditorii externi, implicarea modestă a consiliilor sectoriale, dar și capacitățile instituționale reduse pe segmentul planificării și executării bugetare sunt factorii care subminează din potențialul asistenței externe.
Procesul de solicitare și coordonare a asistenței externe trebuie să fie parte a funcției de planificare strategică, și să derive în mod prioritar din Strategia națională de dezvoltare Moldova ,,Europeană 2030”. Prin acest mecanism se va asigura o corelarea asistenței externe cu prioritățile de politici naționale, sectoriale și cadrul bugetar. Pentru atingerea obiectivelor stabilite în Strategie este necesar de asigurat un sistem eficient de planificare strategică, cu participarea tuturor părților interesate în procesul de planificare, implementare și monitorizare a politicilor. Totodată, pentru anul 2023 se planifică adoptarea unui spectru larg de programe pe diferite domenii sectoriale care vor îngloba prioritățile, obiectivele, și țintele asumate în Strategie. Astfel, chiar de la etapa de elaborare a acestor programe și a planurilor de acțiuni aferente, dialogul productiv cu comunitatea de donatori și creditori externi trebuie să fie inerent pentru a mobiliza fonduri suficiente necesare implementării acestora. Așa cum arată experiența programelor sectoriale adoptate anterior, acestea mizează foarte mult pe asistența externă, astfel în lipsa sprijinului financiar suficient acestea riscă să rămână simple documente, fără impact. Forumul comun de parteneriat pentru dezvoltare trebuie să servească drept o platformă pe deplin funcțională de discuții cu comunitatea de donatori și creditori externi pentru a se comunica prioritățile de politici guvernamentale.
În același timp, și agendele donatorilor externi trebuie să fie flexibile ca să se ajusteze la specificul local, pliindu-se peste prioritățile de țară. Indiferent că e vorba despre asistența externă canalizată prin sistemul trezorerial, sau cea care merge direct către sectorul privat, este important ca aceasta să urmărească atingerea priorităților naționale.
Planificarea strategică – premisă de a valorifica asistența externă
Evaluarea ex-post a Strategiei de dezvoltare a managementului finanțelor publice pentru anii 2013-2022 a Republicii Moldova a scos în evidență mai multe constrângeri ce țin de planificarea și gestionarea proiectelor finanțate din surse externe. Astfel, aceasta subliniază faptul că una din provocările care afectează cadrul bugetar ține de coordonarea și corelarea insuficientă dintre nevoile de investiții ale țării și resursele externe primite de donatorii/creditorii externi. Această problemă este alimentată inclusiv de lipsa de claritate a rolurilor instituționale în procesul de planificare și implementare a proiectelor de asistență externă. Regulamentul cu privire la cadrul instituțional și mecanismul de coordonare și management al asistenței externe , prevede crearea consiliilor sectoriale, abilitate cu funcții de programare și monitorizare sectorială a proiectelor și programelor de asistență externă. În speță, consiliile trebuie să analizeze riguros propunerile noi de asistență externă, după care să le înainteze pentru elaborarea Cadrului bugetar pe termen mediu. Însă, de facto, consiliile sectoriale sunt doar parțial funcționale, și sunt mai degrabă utilizate ca simple platforme de prezentare a proiectelor, decât ca platforme care să asigure analiza critică a propunerilor de proiecte în baza principiului priorității și impactului scontat, și să vină cu recomandări de îmbunătățire. Prin urmare, se evidențiază necesitatea consolidării funcției consiliilor sectoriale pentru a se asigura o mai bună aliniere între nevoile de investiții din țară și mobilizarea fondurilor externe.
În același timp, numărul excesiv de documente de planificarea strategică, care adesea se suprapun, sau chiar se contrazic creează ambiguitate în rândul partenerilor externi. Adoptarea unui număr extins de documente strategice pe diverse domenii înguste, a creat un cadru prea complex de planificare, monitorizare și evaluare a acestora în trecut. Multe dintre aceste documente nu au fost ancorate în viziunea de dezvoltare națională sau sectorială, și nu erau însoțite de o repartizare clară a rolurilor diferitor parteneri de implementare și nici integrate în procesele de planificare bugetară. În consecință, aceste documente nu au atins impactul scontat, ratându-se astfel oportunități semnificative.
O altă provocare ține de corelarea insuficientă între politicile publice/prioritățile propuse de ministerele de resort/Cancelaria de Stat și disponibilitatea alocațiilor bugetare. Deoarece multe decizii privind prioritățile de politici sunt luate cu întârziere sau ad-hoc, aceasta conduce la modificări în timpul ciclurilor bugetare, și astfel, nu se asigură o corelare dintre necesitățile de finanțare și disponibilitatea de facto a resurselor, fie din surse interne sau externe. Prin urmare, consolidarea procesului de planificare strategică este imperativ pentru o prioritizare mai clară și în timp util a politicilor, ceea ce va permite, în rezultat, o bugetare adecvată pe termen mediu și anual, și va evita modificările bugetare semnificative pe parcursul anului.
Succesul implementării Strategiei naționale de dezvoltare a țării și, respectiv, a celorlalte strategii sectoriale depinde de coerența cadrului de planificare strategică. Planificarea politicilor publice, planificarea bugetară și programarea bugetară multianuală trebuie să fie realizate într-un mod coerent, care să asigure alocarea resurselor financiare publice în strânsă legătură cu prioritățile de politici și limitele de cheltuieli stabilite în cadrul bugetar pe termen mediu. Nu numai cadrul de politici este important, dar și stabilirea instrumentele de calcul și a limitelor de cheltuieli sunt vitale pentru procesul de planificare. Or, până acum mai mult de 30% din acțiunile planificate în documentele de politici nu includ estimările costurilor și sursele de finanțare pentru implementarea acestora, ceea ce compromite respectiv procesul de planificare strategică .
Prioritățile de asistență externă trebuie să fie ancorate în cadrul strategic de dezvoltare al țării, și anume Strategia ,,Moldova Europeană 2030”. Deoarece, Republica Moldova depinde încă destul de mult de asistența externă, este necesar menținerea unui dialog permanent cu comunitatea donatorilor și creditorilor externi, pentru a-i informa despre necesitățile de finanțare și a asigura canalizarea resurselor către domeniile prioritare de dezvoltare. Prin urmare, trebuie de valorificat funcția forumului comun de parteneriat pentru dezvoltare, așa cum prevede cadrul legal, care trebuie să servească drept un instrument pe deplin funcțional pentru a asigura dialogul cu comunitatea de donatori și creditori externi pentru a se comunica prioritățile de politici guvernamentale și a se defini programele de asistență externă. Reieșind din practica internațională, o modalitate de coordonare a asistenței externe este organizarea grupului comun al donatorilor/creditorilor, care in baza unui Aide Memoire, semnat cu Guvernul, stabilesc o foaie de parcurs privind prioritățile și domeniile pentru intervențiile de asistență externă. Astfel, se stabilește un program de finanțare în comun, bazat pe un mecanism unic de monitorizare și evaluare a procesului de reformă. Prin acest mecanism se asigură menținerea unui dialog permanent și se facilitează colaborarea între donatori/creditori, care este esențială pentru dezvoltarea unei viziune comune de asistență, sau pentru a se asigura cofinanțarea unor proiecte de anvergură. Deși donatorii pot veni cu diferite domenii de expertiză, sprijinul lor devine complementar mai degrabă decât competitiv sau duplicativ.
Totodată, când vorbim de împrumuturi externe, pe lângă mobilizarea acestora, este necesar de negociat condiții avantajoase. În ultimii 10-15 ani, Moldova a contractat mai multe împrumuturi externe pentru realizarea diferitor proiecte investiționale. Un exemplu elocvent este proiectul Livada Moldovei – împrumut de 120 mil EURO, care urma a fi absorbit timp de 5 ani pentru finanțarea proiectelor în domeniul horticol. Acesta s-a dovedit destul de greu de asimilat de antreprenorii autohtoni, în primii 5 ani, fiind absorbite doar 30% din resursele disponibile (ulterior a fost necesar de extins termenul). Cauzele sunt multiple, de la negocierea unui volum prea optimist, până la setarea unor condiții neatractive pentru mediul de afaceri. Acest împrumut prevede un comision de angajament ceea ce implică și costuri adiționale cu deservirea datoriei, atunci când nu se reușește a fi valorificat la timp a tranșelor. Or, așa cum remarcă evaluarea ex-post a Strategiei de dezvoltare a managementului finanțelor publice, deși există un sistemul adecvat de gestionare a datoriei pentru prognoză, contabilitate și raportare, rentabilitatea instrumentelor de datorie lasă spațiu de îmbunătățire, astfel încât sursele de finanțare să fie la un cost și un risc minim pe termen mediu și lung.
Așa cum prevăd principiile agreate la nivel internațional, asistența externă trebuie să reflecte prioritățile țării – direcția asistenței externe ar trebui să derive primordial din politicile și obiectivele de dezvoltare ale țării, reieșind din strategia națională. Prin urmare programele donatorilor externi trebuie să fie suficient de flexibile ca să se ajusteze la specificul local. Totodată, acesta ar trebui să fie debursat într-un mod care să sporească predictibilitatea – în procesul de elaborare a planurilor bugetare, autoritățile ar trebui să poată conta pe estimări fiabile ale volumului asistenței financiare externe, perioada debursărilor și condiții clare pentru acesta. Previzibilitate poate facilita o mai bună proiectare a cadrului bugetar pe termen mediu, asigură implementarea politicilor orientate spre stabilizarea macroeconomică, alocarea de fonduri către domenii prioritare, etc. Cu toate acestea, experiența arată că există un decalaj dintre comunicarea angajamentul de oferire a suportului financiar și debursarea de facto acestuia. În timp ce aceasta poate fi cauzat de comportamentul țării beneficiare, donatorii/creditorii ar trebui să încerce să elimine sursele de volatilitate aflate sub controlul lor.
Canalizarea asistenței externe prin intermediul autorităților și instituțiilor naționale poate spori gradul de corelare a acesteia cu prioritățile de finanțare. Aceasta însă se realizează cu condiția că instituțiile de stat sunt credibile, integre și bine guvernate, garantând astfel că resurselor vor fi utilizate în scopurile convenite. Prin acest mecanism se consolidează capacitățile instituțiilor naționale de a dezvolta și implementa politici și programe care răspund realmente necesităților cetățenilor . Mai mult ca atât, astfel se poate crește și eficacitatea suportului extern. La moment, în Republica Moldova, finanțarea și implementarea proiectelor externe este foarte fragmentată, existând mai multe agenții neguvernamentale care implementează separat diverse proiecte care nu trec prin sistemul trezorerial național. În consecință, de exemplu în cazul proiectelor de suport al mediului de afaceri, unele companii sunt supra-finanțate, beneficiind de suport financiar din cadrul mai multor proiecte externe, pe lângă finanțare din programele de stat. Astfel, fără o evidență clară a suportului oferit, suportul poate depăși valoare ajutorului de minimis și de fapt, să nu contribuie la dezvoltare economică, dar la o concentrare și mai mar pe anumite sectoare.
Totodată, proiectele de asistență externă nu trebuie să urmărească crearea de structuri/unități separate dedicate pentru gestionarea și implementarea acestora. Unitățile de implementare a proiectelor implică automat majorarea cheltuielilor administrative în raport cu obiectivele propuse, mai ales când există deja instituții care au misiunea dată. Prin urmare, o parte din resursele financiare ale proiectului în loc să fie alocate pentru atingerea obiectivelor propuse, sunt disipate în cheltuieli indirecte.
Comunicarea activă cu societatea civilă – consultarea programelor de asistență financiară cu societate civilă ar trebui să fie luată în considerare în toate etapele procesului, nu numai în timpul etapei inițiale de planificare, dar și ca parte a monitorizării ulterioare, și la etapa de evaluare. Societate civilă poate contribui cu input-uri valoroase privind domeniile prioritare care necesită suportul partenerilor externi, dar la fel poate juca un rol activ în monitorizarea modului cum se cheltuie banii din asistența externă, și crește, în așa mod, gradul de responsabilizare a implementatorilor și a asigura transparența.
Pentru mai multe informații descarcă publicația integrală:
Publicația a fost realizată de Centrul Analitic Independent „Expert-Grup” în cadrul inițiativei „Administrarea social responsabilă a finanțării externe”, implementată în parteneriat cu Institutul pentru Inițiative Strategice (IPIS), cu suportul Fundației Soros Moldova.
Facebook
Twitter
Linked in
Hartă site