Reorganizarea și fortificarea Agenției Proprietății Publice este o restanță încă nelichidată. Pentru implementarea bunelor practici în administrarea proprietății publice, în 2017 guvernul a aprobat decizia de centralizare a funcției de proprietar în cadrul Agenției Proprietății Publice (APP). Cu regret, această decizie nu a fost precedată și nici urmată, în timp util, de măsuri de fortificare a agenției în calitate de instituție care exercită rolul statului de proprietar. Prima reorganizare a APP a avut loc abia în 2019 , pentru ca peste încă un an să se opereze alte modificări de design organizațional. Cu toate acestea, modificările operate nu au fost însoțite de o analiză funcțională care să elucideze limitările care necesită a fi adresate de noua structură organizatorică.

Chiar și în pofida acestor reorganizări, agenția continuă să fie afectată de constrângerile de capacitate. În 2022 FMI constata că mandatul APP este unul prea extins pe fundalul constrângerilor de capacitate care îi subminează abilitatea de executare a funcțiilor sale în mod eficient.

Necesitatea alinierii parametrilor de design organizațional este revendicată inclusiv de Strategia de proprietate a statului aprobată recent de guvern. Prin Strategia de proprietate din decembrie 2022, statul își propune să implementeze bunele practici în administrarea și deetatizarea proprietății publice. Printre angajamentele asumate de guvern se numără și reorganizarea instituției pentru capacitarea acesteia pentru a putea face față mandatului lărgit.

Sub aspect metodologic, analiza utilizează principiile teoriei designului axiomatic. Parametrii de design organizațional au fost analizați prin prisma axiomei independenței și a axiomei informației. În consecință, a fost evidențiată măsura în care designul organizațional existent asigură realizarea cerințelor funcționale.

Analiza efectuată este una de tip „issue-based”, axată pe diferențele identificate între cerințele funcționale și parametrii de design organizațional. Prin suprapunerea cerințelor funcționale pe designul organizațional al agenției, au fost identificate decalaje. Acestea au fost documentate pentru fiecare dintre cele 3 zone mari funcționale: evidența și consolidarea patrimoniului public; administrarea corporativă; și valorificarea patrimoniului public. Suplimentar a fost analizată și organizarea activităților de suport și măsura în care acestea răspund necesităților organizaționale. În consecință, un eventual nou design organizațional ar trebui să permită eliminarea decalajelor identificate.

Rezultatele analizei permit formularea următoarelor constatări:

• Agenția se confruntă cu probleme cronice de capacitate. Fiind copleșită de activități operaționale curente, de o valoare adăugată contestabilă, agenția nu a reușit să dedice timp pentru planificare strategică. Deși prevederile legale o cer, și chiar dacă APP solicită o planificare pe termen mediu-lung de la entitățile administrate, aceasta, la rândul ei, nu dispune de propriul Plan de Dezvoltare Strategică (PDS), care, în conformitate cu cerințele legale, trebuie să conțină și o analiză a capacităților autorității de realizarea a misiunii setate.
• Designul organizațional existent nu satisface toate cerințele funcționale înaintate de cadrul de reglementare. Unele cerințe funcționale sunt acoperite doar formal, iar cele înaintate de Strategia de proprietate a statului nu sunt reflectate în parametri de design organizațional.
• Designul organizațional al APP nu corespunde cerințelor funcționale descrise în principiile de organizare a administrației publice centrale de specialitate. În conformitate cu aceste principii, APP, în calitate de agenție care implementează politica statului în domeniul administrării și deetatizării proprietății publice, trebuie să fie subordonată funcțional autorității administrației publice centrale responsabile de elaborarea politicilor în acest domeniu (MDED). Subordonarea administrativă nemijlocită către guvern (prin Cancelaria de Stat) se realizează atunci când funcțiile autorității nu țin de competența nemijlocită a vreunui minister.
• Deși revendică înalte standarde de guvernanță corporativă pentru entitățile administrate, designul organizațional al Agenției nu transpune aceste standarde în propria-i arhitectura organizațională. Agenția nu poate revendica înalte standarde de administrare corporativă de la entitățile administrate în timp ce aceasta nu aplică aceleași standarde pentru propria-i activitate. Structura organizatorică a agenției este departe de una de tip corporatist, aceasta reflectă, mai curând, imaginea fidelă a unui design funcțional tipic ministerelor. Printre parametrii existenți de design organizațional care periclitează implementarea bunelor practici de administrare a patrimoniului public se numără: i) lipsa unui Consiliu de Supravegherea al APP, care să includă în componența acestuia membri independenți și reprezentanți ai entităților administrate; ii) politizarea agenției prin numirea de către guvern a directorului general al agenției și a locțiitorilor acestuia; iii) atribuirea statutului de funcție de demnitate publică (funcție politică) pentru directorul general al agenției; iv) lipsa unui fond pentru securizarea părții fixe a remunerării organelor de conducere a companiilor de stat administrate de agenție etc.
• Lipsa unei soluții automatizate integrate, dependențele funcționale existente și defocalizarea unităților funcționale cheie, reprezintă principalele probleme asociate modului de organizare a parametrilor de design aferente asigurării evidenței, consolidării și protecției patrimoniului public. Primatul ținerii manuale a Registrului Patrimoniului Public și a multor alte registre precum și lipsa asigurării accesului la informații și rapoarte structurate din aceste registre, atât pentru utilizatori interni cât și pentru cei externi, exercită o presiune administrativă semnificativă pe resursa disponibilă în unitatea funcțională aferentă, dezechilibrând gravitația organizațională și generând inclusiv alte riscuri asociate. Îmbinarea în cadrul aceleiași unități funcționale a funcției de consolidare a patrimoniului public prin asigurarea delimitării masive și selective precum și valorificarea terenurilor proprietate publică a statului, implică efectuarea unor seturi de activități distincte, care defocusează unitatea funcțională de profil știrbind din capacitatea acesteia de a implementa Programul de stat pentru delimitarea bunurilor imobile. Lipsa specializării pe client, la nivelul direcției care acordă suport juridic celorlalte unități funcționale nu permite valorificarea avantajului standardizării și specializării limitând performanța în exercitarea funcției de protecție a patrimoniului public.
• Unitățile funcționale prin care se asigură realizarea funcției de administrare corporativă sunt crâmpoțite, acestea prioritizează activitățile de micromanagement în detrimentul celor de administrare prin intermediul organelor de conducere ale companiilor de stat. Administrarea corporativă este realizată prin intermediul a două direcții a căror funcții se suprapun, ceea ce provoacă pasarea responsabilității pentru desfășurarea proceselor critice. Ambele unități funcționale sunt copleșite de activități marginale precum autorizarea deplasărilor directorilor companiilor de stat, autorizarea casărilor și a comercializării activelor neutilizate, calculul ajutorului material solicitat de administratori la plecarea în concediul anual plătit, verificarea corectitudinii calculelor pentru plata dividendelor, autorizarea achizițiilor mai mari de 400 mii lei, autorizarea obținerii împrumuturilor ș.a.m.d. Atât regulamentele direcțiilor cât și fișele de post ale angajaților unităților funcționale responsabile de administrarea patrimoniului public relevă faptul că activitățile cu impact asupra guvernanței corporative a companiilor de stat sunt neglijate. După un volum copleșitor de micromanagement cele două direcții responsabile de administrarea corporativă a companiilor de stat, nu mai au resurse disponibile pentru coordonarea, evaluarea și controlul activității organelor de conducere a companiilor de stat (organul executiv, consiliul, comisia de cenzori, comitetul de audit), pentru elaborarea recomandărilor și instrucțiunilor metodice pentru acestea.
• Valorificarea patrimoniului public este organizată pe tipul activului care se vrea valorificat, fapt ce duce la defocusarea unităților funcționale. Structura organizatorică existentă tratează valorificarea patrimoniul public în funcție de tipologia bunurilor (terenuri, bunuri ale companiilor de stat, cote părți etc). O astfel de abordare a dus la dezvoltarea aceluiași set de competențe în cadrul mai multor unități funcționale specializate. Mai mult, activitatea de valorificare concurează în aceste unități funcționale specializate cu alte activități cheie. Dat fiind faptul că valorificarea patrimoniului public poate avea loc prin: locațiune, arendă, superficie, comercializare/privatizare, parteneriat public-privat etc, setul de competențe necesare a fi centralizate în unitatea organizațională responsabilă de valorificarea patrimoniului public depind de modalitatea de valorificare nu de specificul activului valorificat. Această abordare ar permite și o mai bună specializare a unităților funcționale și a directorului adjunct responsabil. În cazul instrumentelor mai complexe de valorificare ale patrimoniului public, care se implementează pe parcursul unei perioade ce depășește un exercițiu financiar, rolul crescând al funcției de monitorizare a contractelor de valorificare necesită a fi transpus în parametrii de design funcțional.
• Funcțiile suport nu sunt organizate astfel încât să trateze unitățile specializate drept fiind entități client, de satisfacerea nevoilor cărora depinde succesul întregii organizații. Funcțiile de suport sunt răzlețe, acestea sunt repartizate în cadrul mai multor subunități funcționale autonome. Modul de organizare a activităților de suport denotă faptul că unitățile funcționale specializate nu sunt tratate aidoma unor clienți interni care, dacă nu vor fi satisfăcuți, nu vor genera veniturile necesare pentru supraviețuirea organizației. Structura existentă nu integrează funcțiile de suport într-un sistem unic de sprijin al activităților de bază ale agenției fapt ce limitează capacitățile acesteia de realizare a obiectivelor setate.

Printre alte aspecte care afectează capacitatea agenției de a răspunde cerințelor funcționale înaintate se numără și:

• nealocarea resurselor necesare pentru auditarea (sistematică) proceselor critice din cadrul agenției;

• cadrul de reglementare a modului de administrare a companiilor de stat abundă în rigori ce revendică din partea funcționarilor din cadrul agenției numeroase activități de micromanagement;

• birocratizarea excesivă a procesului de actualizare a fișelor de post ale entităților publice;

• asigurarea cu personal a funcțiilor din cadrul agenției în proporție de numai 67% ;

• salariile funcționarilor din cadrul agenției nu permit atragerea și menținerea funcționarilor competenți, acestea sunt sub nivelul salariilor funcționarilor din ministere și sub nivelul salariilor practicate în sectorul privat pentru sarcini de complexitate similară;

• distribuția sarcinilor între direcțiile din cadrul agenției, calculată pe unitate de personal, este foarte neuniformă;

• funcționarii din cadrul agenției nu beneficiază de instruiri care le-ar permite dezvoltarea competențelor cheie (lucru cu documentele cartografice în Qgis, lucru cu datele analiza și interpretarea datelor, certificarea internațională în PPP, analiza economică și financiară a companiilor de stat etc).

Pentru mai multe informații descarcă comentariul integral:

Descarcă analiza integrală