Î.S. Moldaeroservice, Î.S. Tehnico-Experimentală Codru, S.A. Aroma, S.A. Vinuri Ialoveni etc sunt doar câteva dintre cele 56 de companii de stat aflate în proces de insolvabilitate sau lichidare[1]. Ținând cont de faptul că în gestiunea companiilor de stat sunt transmise și bunuri din domeniul public, care sunt, teoretic, inalienabile, iar procedura de insolvabilitate prevede înlocuirea organelor de conducere a companiilor de stat cu lichidatorul/administratorul de insolvabilitate și adunarea creditorilor, crește exponențial riscul de delapidare a proprietății publice. Prezentul comentariu trece în revistă constrângerile principale ale procedurii de insolvabilitate a companiilor de stat care creează rețeta perfectă pentru delapidarea proprietății publice.

Într-o economie de piață neutralitatea concurențială a statului este de o importanță crucială. Într-o economie planificată statul identifică nevoile pieței și planifică alocarea resurselor pentru satisfacerea acestor nevoi. Într-un astfel de model, companiile de stat sunt utilizate în vederea  executării planului de producție pentru a satisface cererea prognozată. În contrast, într-o economie de piață, inițiativa privată este cea care este responsabilă de identificarea nevoile existente și latente ale consumatorilor cu scopul propunerii soluțiilor de satisfacere a acestora. Într-o economie de piață, participarea directă a statului în economie poate distorsiona piața. Din aceste considerente, conform bunelor practici, statul nu trebuie să dețină companii de stat decât în sectoare strategice, în sectoare în care există disfuncționalități ale pieței, sau în domeniile care țin direct de securitatea publică. În consecință, politica de proprietate a statul trebuie să țintească, în ultimă instanță, obiectivul de maximizare a beneficiului public. 

Toate deciziile de proprietate a statului (înființare, deținere în proprietate sau lichidare a companiilor de stat) trebuie bine planificate și fundamentate prin prisma modului în care acestea afectează beneficiul public. Setarea unui cadru de reglementare lacunar, sau administrarea deficitară a companiilor de stat au dus de-a lungul celor 31 de ani de independență a Republicii Moldova la materializarea cazurilor de delapidare a proprietății publice, de privatizări netransparente, la erodarea constantă a capitalului propriu și a bazei tehnico-materiale a companiilor de stat. În momentul în care statul anticipează că deținerea companiei nu va mai contribui la realizarea obiectivului de maximizare a beneficiului public, atunci acesta trebuie să planifice ieșirea sa de pe piață pentru a capitaliza cât mai mult din deetatizare sau lichidare și pentru a diminua materializarea riscurilor de corupție. Rolul companiilor de stat și riscurile de corupție asociate sectorului sunt analizate în detaliu în studiul „Riscurile de corupție și reformele necesare în sectorul companiilor de stat” .

Numeroasele procese de insolvabilitate în care sunt implicate companiile de stat indică asupra unei administrări precare a acestora. Administrarea eficientă a patrimoniului public presupune și pregătirea strategiei și a planului de retragere de pe piață. Într-un astfel de scenariu, organele de conducere a întreprinderii pregătesc acest proces, îl planifică și prin aceasta diminuează costurile și riscurile asociate unei retrageri neplanificate. Faptul că întreprinderile de stat ajung în insolvabilitate este dovada directă a unei administrări defectuoase a patrimoniului public. Din cele 126 de întreprinderi de stat ale cărui fondator este Agenția Proprietății Publice (APP), o pătrime sunt în proces de insolvabilitate sau lichidare, iar din cele 77 de societăți pe acțiuni cu capital majoritar de stat, proporția celor în proces de insolvabilitate sau lichidare este de o treime. 

Procedura de insolvabilitate presupune înlăturarea reprezentanților statului de la conducerea companiei de stat. Aceasta pleacă de la premisa că managementul companiei ajunse în prag de insolvabilitate este ineficient și trebuie monitorizat îndeaproape sau chiar înlăturat pentru a salva întreprinderea și a proteja interesele creditorilor. Astfel, dacă managementul companiei nu a putut să preîntâmpine situația în care aceasta să nu poată face față obligațiilor de plată (temei general), fie este supraîndatorată (temei special) acesta trebuie înlocuit. Prin urmare, admiterea unei cereri de insolvabilitate reprezintă constatarea de către instanță a unui management precar al companiei, care necesită imixtiune din afară pentru redresarea performanței companiei. În astfel de circumstanțe, administratorul numit de stat și consiliul de administrație numit de Agenția Proprietății Publice sunt înlăturați de la conducerea companiei de stat, aceasta fiind administrată de către administratorul provizoriu/ de insolvabilitate și adunarea creditorilor prin consiliul creditorilor. 

Administratorului provizoriu/ de insolvabilitate/ lichidatorului li se aplică standarde corporative mult mai joase decât organului executiv al companiei de stat. Managementul unei întreprinderi în condiții de criză este un proces de o complexitate mult mai mare decât administrarea unei întreprinderi în condiții normale. Cu toate acestea, standardele corporative pentru gestionarea întreprinderilor intrate în insolvabilitate sunt extrem de rudimentare. Cadrul legal prevede că administratorul provizoriu, administratorul de insolvabilitate sau lichidatorul (funcții care pot fi exercitate de aceeași persoană) poate administra concomitent un număr nelimitat de întreprinderi aflate în procedură de insolvabilitate sau lichidare . Dacă în cazul unei întreprinderi care activează în condiții normale cu greu putem identifica cazuri când același administrator gestionează mai multe întreprinderi, practică inexistentă în cazul companiilor de stat, atunci, cum putem presupune că aceeași persoană poate administra, calitativ, mai multe întreprinderi aflate în criză? Cadrul legal obligă administratorul de insolvabilitate ca doar la acceptarea funcției de administrator al insolvabilității/lichidator începând cu a unsprezecea întreprindere și mai mult, să informeze adunarea creditorilor sau comitetul creditorilor despre numărul exact al debitorilor la care acesta este administrator . Dacă la angajarea directorului unei întreprinderi sunt evaluate experiența managerială, studiile și competențele profesionale ale acestuia, atunci la desemnarea administratorului de insolvabilitate acest lucru nu se întâmplă. Administratorul de insolvabilitate/lichidatorul este desemnat de instanță din lista administratorilor și lichidatorilor . Mai mult, pentru a putea deveni administrator autorizat este suficient ca  persoana să fie licențiată în drept sau științe economice și să aibă o experiență în unul dintre aceste domenii de cel puțin 3 ani . În astfel de circumstanțe, administrarea unei întreprinderi aflate în criză este încredințată unei persoane care s-ar putea să nu aibă nici competențe și nici experiență managerială necesară. Calitatea guvernanței întreprinderilor aflate în insolvabilitate este afectată și de faptul că pe durata procesului se suspendă aplicarea regulamentelor de achiziții, selecție a misiunii de audit, dare în locațiune a activelor neutilizate, codul de guvernanță corporativă, rigorile de raportare și transparență, acestea fiind înlocuite cu cele prevăzute în Legea insolvabilității nr 149/2012. Pe durata procesului de insolvabilitate, rolul de supraveghere și administrare al consiliului de administrație/societății este preluat de comitetul creditorilor, care nu neapărat au interesul de asanare a întreprinderii. 

Agilitatea redusă a statului amplifică riscul înlăturării acestuia de la conducerea companiilor de stat. Procedura de insolvabilitate are mai multe etape care se desfășoară cu viteză diferită, ea se declanșează foarte rapid , dar poate dura până chiar și decenii . Plecând de la premisa că întreprinderea intrată în dificultate poate fi salvată dacă se acționează rapid, cadrul legal prevede termeni foarte restrânși pentru inițierea procedurii de insolvabilitate. Astfel, procesul de insolvabilitate se intentează pe baza unei cereri introductive , formulate fie de debitori, fie de creditori, și se precipită în regim accelerat până la înlocuirea conducerii întreprinderii. După plasarea debitorului sub supraveghere, sau preluarea conducerii de către administratorul provizoriu/de insolvabilitate, debitorul intră într-o fază de observare (maxim 60 de zile ) care poate culmina cu: intentarea procesului de insolvabilitate (reorganizare/lichidare) sau a procedurii simplificate a falimentului .

Procedura de insolvabilitate are un caracter închis și netransparent. De la înștiințarea părților implicate în procesul de insolvabilitate la ținerea evidenței tuturor operațiunilor efectuate cu bunurile masei debitoare într-un „registru șnuruit”  sigilat de către instanța de insolvabilitate, controlul activităților desfășurate de către administratorul de insolvabilitate este exercitat de instanță și adunarea creditorilor. Gradul redus de digitalizare a documentelor și implicarea, cu predilecție, a creditorilor și a administratorului de insolvabilitate, coroborată cu apatia reprezentantului debitorului ridică substanțial riscurile de delapidare a patrimoniului public. Pe durata unui proces de insolvabilitate se pot schimba multe legi, consilii de creditori și administratori de insolvabilitate, multe acte se pot pierde în procesul de predare – primire, iar lipsa de transparență și digitalizarea quasi inexistentă amplifică și mai mult aceste riscuri.

În cazul în care din comitetul creditorilor face parte și Ministerul Finanțelor acesta devine singura punte de legătură între organul decizional al întreprinderii și fondator. În cazurile în care compania de stat are datorii față de bugetul de stat, din adunarea creditorilor (organul decizional suprem al companiei pe durata procedurii de insolvabilitate) face parte și Ministerul Finanțelor. Iar la decizia adunării creditorilor, acesta poate fi inclus și în componența comitetului creditorilor. Fiecare creanță recunoscută de instanță dă posesorului acesteia un drept de vot în adunarea creditorilor.  Dacă există suficiente voturi, reprezentantul Ministerului Finanțelor poate fi promovat în calitate de membru al comitetului creditorilor. Chiar și așa, instituția va fi în minoritate, având un singur vot din minim 3 sau maxim 5 . În cazul în care Ministerul Finanțelor face parte din comitetul creditorilor, obiectivul acestuia se rezumă la achitarea datoriei debitorului față de Bugetul de Stat și mai puțin la soarta patrimoniului debitorului responsabilitate care-i revine Agenției Proprietății Publice (APP). Din momentul în care datoria față de Bugetul de Stat este achitată, Ministerul Finanțelor nu mai face parte din comitet, iar statul pierde orice formă de control asupra activității companiei de stat aflate în insolvabilitate. Pierderea controlului asupra companiei de stat și asupra procesului de insolvabilitate crește și din cauza eșecului fondatorului de a desemna reprezentantul debitorului, și de a institui ținerea dosarelor cazurilor de insolvabilitate . În astfel de circumstanțe, statul, în calitate de fondator al companiilor de stat, este decuplat, cu desăvârșire, de la procesul de insolvabilitate al companiilor sale. În lipsa unui reprezentant al debitorului se exclude posibilitatea formulării contestațiilor în procesul de insolvabilitate precum și posibilitatea formulării obiecțiilor în procesul de inventariere a masei debitoare etc, ceea ce ridică și mai mult riscurile unor eventuale abuzuri.

Insolvabilitatea este un proces care generează un risc sporit de corupție și delapidare a proprietății publice. Procesul de insolvabilitate reprezintă un risc de delapidare de fonduri și prin includerea activelor din domeniul public al statului în masa debitoare care ulterior este utilizată pentru executarea creanțelor patrimoniale ale creditorilor. Companiile de stat gestionează bunuri din domeniul privat și bunuri din domeniul public. Bunurile domeniului public al statului aflate în administrarea întreprinderii nu aparțin acesteia cu drept de proprietate, ele nu pot fi urmărite pentru datoriile întreprinderii de stat . Dat fiind faptul că bunurile domeniului public transmise întreprinderilor de stat nu sunt încă delimitate după domenii și apartenență există riscul includerii acestora în masa debitoare ducând la înstrăinarea proprietății inalienabile a statului. 

Atragerea subsidiară a statului în procesul de insolvabilitate amplifică enorm gradul de expunere a acestuia. Fondatorul sau organul executiv pot fi atrași la răspundere subsidiară, în cazul în care creditorii le imputează că insolvabilitatea a survenit din culpa acestora . Această prevedere este în contradicție și conflict de normă cu prevederile art. 17 al 2. din legea cu privire la antreprenoriat și întreprinderi nr. 845/1992, care prevede că asociații și acționarii poartă răspundere pentru obligațiile întreprinderii doar în limita acțiunilor (cotelor) care le aparțin. Delimitarea responsabilității dintre întreprinderea persoană fizică și cea de persoană juridică constă în plafonarea responsabilității proprietarilor în limita acțiunilor sau cotelor ce le aparțin. Instituirea prin legea insolvabilității a unei prevederi care presupune atragerea la răspundere subsidiară a fondatorului deschide larg ușa pentru abuzuri din partea creditorilor și amplifică substanțial expunerea oricărui fondator de societate comercială sau cu răspundere limitată inclusiv expunerea statului în calitate de proprietar al companiilor de stat. 

Companiile de stat sunt aidoma unui copil abandonat care devin o pradă ușoară pentru cei care urmăresc preluarea activelor statului. Pe de-o parte, fondatorul manifestă o relativă indiferență cu referire la compania de stat intrată în dificultate, iar de cealaltă parte, creditorii care au interes în activele companiei de stat, nu urmăresc asanarea acesteia și rambursarea datoriilor, ci deposedarea acesteia de activele mult-râvnite (mai cu seamă dacă este vorba despre terenuri și dacă aceste terenuri sunt amplasate în preajma orașelor). Compania de stat intrată în insolvabilitate, fiind devalizată, adesea nu dispune de resursele necesare pentru angajarea unui avocat, specializat pe insolvabilitate, onorariul căruia se achită în avans. Într-o astfel de situație nu putem vorbi despre o apărare adecvată a intereselor debitorului în procesul de insolvabilitate. Potențialul abuz asupra companiei de stat intrată în insolvabilitate este amplificat și de faptul că administratorul de insolvabilitate poate fi numit la propunerea creditorilor la etapa depunerii cererii introductive . Astfel, creditorii pot solicita un anume administrator prin cârdășia cu care, cei care pot sta în spatele creditorilor iau decizii precum validare/nevalidarea creanțelor, includerea/neincluderea în tabelul creanțelor, contestarea creanțelor creditorilor indezirabili şi sau acceptarea tacită a creanțelor dubitabile înaintate de beneficiarii efectivi prin intermediul persoanelor interpuse, reflectarea incompletă/selectivă a patrimoniului şi inventarului preluat şi trecerea sub tăcere a lipsurilor, exercițiul defectuos sau abuziv al drepturilor procesuale specifice şi altele asemenea. 

Date fiind constrângerile menționate, care nu reprezintă decât o listă sumară a acestora, insolvabilitatea rămâne a fi rețeta perfectă pentru cei interesați în delapidarea proprietății publice. Astfel, pentru răsturnarea acestui statu quo se impun cel puțin următoarele măsuri:

1. Statul trebuie să planifice retragerea de pe piață și să nu admită intrarea afacerilor sale în procedură de insolvabilitate.
2. Finalizarea procesului de delimitare după domenii și apartenență a bunurilor depuse în capitalul social și/sau transmise în gestiune companiilor de stat este sine qua non pentru diminuarea riscului înstrăinării patrimoniului public în cadrul unui eventual proces de insolvabilitate.
3. Fortificarea/reorganizarea APP este determinantă pentru a aduce în corespundere structura organizatorică a agenției cu funcțiile delegate acesteia inclusiv implicarea activă și monitorizarea proceselor de insolvabilitate intentate în privința companiilor de stat.
4. Concentrarea funcției de administrare în cadrul APP pentru a permite o gestionare și evidență centralizată a derulării procedurii de insolvabilitate a companiilor de stat ai căror fondatori sunt alte autorități ale administrației publice centrale.
5. Desemnarea reprezentantului debitorului în toate procesele de insolvabilitate intentate în privința companiilor de stat cu asigurarea documentării acțiunilor întreprinse de acesta și consolidării memoriei instituționale aferente proceselor de insolvabilitate.
6. Reducerea termenilor de soluționarea a unui proces de insolvabilitate pentru a diminua riscul pierderii/modificării/substituirii actelor, modificării legislației, perindării mai multor administratori de insolvabilitate etc. 
7. Sporirea transparenței și a nivelului de incluziune aferent procesului de instituire și implementare a insolvabilității precum și a standardelor de guvernanță aplicate companiilor aflate în insolvabilitate.
8. Digitalizarea modului de ținere a evidenței tranzacțiilor cu masa debitoare de către administratorii provizorii/de insolvabilitate/ lichidare.
9. Eliminarea posibilității atragerii subsidiare a fondatorului în procesul de insolvabilitate pentru a asigura respectarea principiului de limitare a răspunderii fondatorului la mărimea proprietății deținute în cadrul respectivei persoane juridice.

Descărcați comentariul

Acest comentariu a fost realizat cu suportul organizației NED