Comentariul economic nr. 12 

Sistemul de administratie publica locala din Republica Moldova a fost subiect al unei revolutii constante in ultimii 10 ani. Deosebit de daunatoare a fost revenirea in 2001 la sistemul sovietic de raioane. Aceasta a impiedicat formarea unor regiuni economic puternice, aservind, din punct de vedere politic, administratiile locale guvernului central. In ianuarie 2007 a intrat in vigoare Legea privind dezvoltarea regionala in Republica Moldova. Ce va schimba aceasta?

Premisele

Planul de Actiuni Uniunea Europeana - Republica Moldova prevede, pe planul dezvoltarii economice, o serie de obligatii pentru Guvernul Republicii Moldova. Unul dintre cele mai importante obiective apare relativ modest ca formulare: „promovarea unei dezvoltari regionale echilibrate si reducerea decalajelor economice si sociale interne”. Acest obiectiv este detaliat in numai doua aliniate:

1. Implementarea masurilor privind dezvoltarea regionala si rurala, luand drept baza abordarea prevazuta in SCERS si utilizand o abordare integrata, bazata pe rezultatele activitatii anterioare a donatorilor in tara, precum si cele mai bune practici ale UE.
2. Elaborarea planului si luarea de masuri specifice in vederea promovarii cresterii Intreprinderilor Mici si Mijlocii (IMM) in regiuni si in spatiul rural.

Importanta acestor masuri este incontestabila. Avem nevoie de o politica autentica de dezvoltare regionala, deoarece tendintele economice pozitive care s-au manifestat in 2001-2005 s-au limitat la doar cateva localitati urbane mari, in timp ce satele si orasele mici sunt intr-o situatia economica penibila. Incercand probabil sa raspunda acestor prioritati si sa demonstreze „o abordare integrata, bazata pe rezultatele activitatii anterioare a donatorilor in tara, precum si cele mai bune practici ale UE”, guvernul a promovat Legea privind dezvoltarea regionala in Republica Moldova. Aceasta a fost votata de Parlament la 28 decembrie 2006 si publicata in Monitorul Oficial din 16 februarie 2007.

Aprobarea acestei legi este a doua recunoastere publica a faptului ca sistemul administrativ-teritorial bazat pe raioane, la care s-a revenit in 2001, a fost o greseala strategica majora. Prima recunoastere a greselii a fost, la parerea noastra, constituirea Ministerul Administratiei Publice Locale (MAPL). Desi contestata de multi analisti si politicieni, crearea Ministerului a fost declarata de Curtea Constitutionala ca corespunzand principiilor Constitutiei. Dar de multe ori lucruri perfect constitutionale sunt bizare ca logica economica. Or, din punct de vedere economic, constituirea Ministerului si adoptarea Legii privind dezvoltarea regionala sunt reactii simptomatice ale guvernarii la lipsa de vitalitate economica si administrativa a raioanelor. Din nefericire, in lumea reala o lege si un minister in plus nu sunt suficiente pentru a face mai usoara viata in regiuni si nu pot substitui o administratie locala puternica si autonoma.

Esenta legii

Scopul Legii privind dezvoltarea regionala il putem rezuma ca fiind crearea premiselor pentru o dezvoltare social-economica geografic echilibrata. Sunt stabilite cateva principii ale politicii de dezvoltare regionale, dintre care cele mai importante ar fi transparenta si eficienta in utilizarea resurselor alocate in cadrul acestei politici. Legea defineste 6 „regiuni de dezvoltare” ca unitati teritoriale functionale, fara personalitate juridica, ce reprezinta cadrul de planificare, evaluare si implementare a politicii de dezvoltare regionala (Nord, Centru, Sud, UTA Gagauzia, Municipiul Chisinau si Transnistria, ultima incluzand si municipiul Bender).

Este prevazuta constituirea unor Consilii Regionale pentru Dezvoltare si a Consiliului National de Coordonare a Dezvoltarii Regionale. Nici acestea nu sunt persoane juridice. Vor fi create Agentii de Dezvoltare Regionale ca institutii publice subordonate MAPL. Pentru finantarea proiectelor si programelor de dezvoltare regionala va fi constituit un Fond National pentru Dezvoltare Regionala in cuantum de cel putin 1% din veniturile bugetului de stat.

Legea prevede ca MAPL va elabora o Strategie Nationala de Dezvoltare Regionala (SNDR) ce va stabili prioritatile de dezvoltare. In conformitate cu aceste prioritati, in cadrul fiecarei regiuni vor fi elaborate strategiile regionale de dezvoltare pe un termen de 7 ani. Strategiile regionale vor incorpora planuri operationale stabilite pentru 3 ani si vor fi implementate pe baza de programe si proiecte. MAPL va sintetiza planurile operationale intr-un Document Unic de Program ce va prevedea programele si proiectele de dezvoltare regionala prioritare pentru o perioada de 3 ani.

Probleme si riscuri posibile

Probabil ca chiar in 2007 vom putea vedea cat de adaptat este cadrul institutional si procesul de planificare al dezvoltarii regionale prevazut de Lege la conditiile reale. De pe acum insa putem identifica o serie de probleme si riscuri potentiale care pot aparea in procesul de implementare a Legii.

1. Procesul de planificare a dezvoltarii regionale va fi prea centralizat si inert. In particular:

• elaborarea, monitorizarea si evaluarea implementarii Strategiei Nationale de Dezvoltare Regionala va reveni integral MAPL.
• Consiliul National va avea un rol formal de avizare a Strategiei Nationale; structura si regulamentul Consiliului sunt elaborate de MAPL si aprobate de Guvern!
• MAPL va gestiona Fondul pentru dezvoltare regionala, va propune Documentul Unic de Program si mecanismul de finantare a dezvoltarii regionale.
• MAPL va stabili metodologii si structuri tipice pentru Strategiile regionale si le va expertiza sub aspectul corespunderii si compatibilitatii cu documentele nationale de planificare.
• MAPL va defini criteriile pentru determinarea disparitatilor in dezvoltarea regionala.
• MAPL va organiza selectarea reprezentantilor sectorului privat si ai societatii civile care vor intra in componenta consiliilor regionale!

2. Legea prevede ca unul din principiile-cheie in sustinerea dezvoltarii regionale este parteneriatul, acestea presupunand cooperarea autoritatilor publice cu sectorul privat si societatea civila in dezvoltarea regionala. Contrar acestei prevederi, Legea nu mentioneaza in mod expres ca din Consiliul National de Dezvoltare Regionala vor face parte si reprezentanti ai societatii civile, ci numai ministri, presedintii Consiliilor regionale pentru dezvoltare si cate un reprezentant al sectorului privat delegat de fiecare Consiliu regional. Mai mult decat atat, in calitate de presedinti si vicepresedinti ai Consiliilor regionale pot fi alesi numai reprezentanti ai administratiei publice locale, nu si cei ai sectorului privat sau societatii civile.

3. Un principiu fundamental al politicilor publice transparente si eficiente este ca institutia responsabila de formularea si monitorizarea politicilor sa fie alta decat cea care implementeaza politicile. In contextul Legii, Agentiile de Dezvoltare Regionale sunt concomitent responsabile de elaborarea, implementarea, monitorizarea si evaluarea Strategiilor de Dezvoltare Regionala. Aceasta combinatie curioasa de competente va submina transparenta si eficienta procesului de planificare si executare a Strategiilor. In mod sigur, Agentiile nu vor dispune de suficient personal pentru planificarea strategica, de aceea colaborarea cu ONG-urile va fi indispensabila.

4. Ca si in cazul Consiliului National, nu este clar rolul si modul de functionare a Consiliilor regionale. Legea stipuleaza ca „Consiliul regional este alcatuit din presedintii de raioane, primarii, reprezentantii sectorului privat si ai societatii civile”. Tinand cont doar de autoritatile publice locale, putem sa ne dam seama ca, spre exemplu, in Consiliul regional al regiunii de dezvoltare Sud ar trebui sa fie 8 presedinti de raioane si circa 200 de primari. Pentru corectitudine, din componenta lui ar mai trebui sa faca parte inca vreo 10 reprezentanti ai societatii civile si vreo 30 ai sectorului privat. Cum va functiona si cat de eficient va fi un asemenea „monstru”?

5. Pragul minimal prevazut in Lege pentru finantarea Fondului de dezvoltare regionala (cel putin 1% din veniturile bugetului de stat) este derizoriu. In termenii bugetului anului 2007, aceasta ar insemna 121 milioane lei. Maximum, Ministerul de Finante ar fi putut aloca 150 milioane lei. Nu credem ca acestea sunt sumele cu care poate fi facuta o politica de dezvoltare regionala. Estimarile noastre arata ca numai repararea adecvata si durabila a drumurilor publice locale ar cere 2,5-3 miliarde USD!

Concluzii

Legea privind dezvoltarea regionala in Republica Moldova este rezultatul unor intentii bune de a asigura premisele pentru o dezvoltare social-economica teritorial echilibrata. Din pacate, modelul propus nu va putea sa atinga scopul, deoarece regiunile de dezvoltare create prin aceasta lege sunt mai degraba niste unitati statistice, decat niste prototipuri de regiuni capabile de autonomie financiara si dezvoltare economica sustinuta.

Pentru ca regiunile sa poata administra strategii si proiecte de dezvoltare, acestea trebuie sa concentreze si sa utilizeze resurse financiare si umane. Pentru aceasta insa este indispensabila constituirea unor administratii regionale puternice, care ar putea negocia nu doar cu guvernul national, dar si sa participe la activitati internationale si sa poata concura pentru atragerea directa a fondurilor europene. Speram totusi ca Legea analizata este doar primul pas in tranzitia spre un autentic sistem de dezvoltare regionala in Republica Moldova.