Riscurile proiectelor de parteneriat public-privat în Moldova

Data publicării: Luni, 23 Ianuarie 2012
Accesări: 10063

Comentariul economic nr. 132.

Conflictul în care este implicat ÎS „Registru”, conflict ce are la origini un contract de procurare în leasing a echipamentelor și softurilor specializate, ne arată cât de scump ne poate costa incapacitatea autorităților de a implementa chiar și un singur proiect de lungă durată. Tergiversarea finalizării cadrului instituțional și de reglementare privind parteneriatul public-privat generează riscuri de apariție și în viitor a situațiilor similare.

Constrângerile actuale privind parteneriatul public-privat

Parteneriatul public privat (PPP) este un instrument al managementului public care are menirea de a realiza proiecte ce țin de interesul public, de dezvoltare a serviciilor și infrastructurii publice. Printre avantajele acestui instrument se numără transferul riscurilor către sectorul privat, accesul la investițiile și know-how private, inclusiv de management. Toate acestea, în final, ar trebui să rezulte în costuri totale ale proiectelor mai mici decât dacă acestea ar fi implementate de autorități în modul tradițional. Însă, cine sau ce poate garanta că un proiect implementat prin PPP cu adevărat va avea costuri mai mici? Aceasta se poate realiza doar indirect, prin proceduri transparente de elaborare a proiectelor și de selectare a partenerilor privați, pe de o parte, și prin existența unei competiții eficace pentru implementarea proiectelor, pe de altă parte.

Succesul proiectelor de PPP depinde de mai mulți factori, printre care cei mai importanți sunt: 1) existența unui cadru de reglementare adecvat; 2) existența unui cadru instituțional adecvat; 3) capacitatea autorităților de a implementa proiecte PPP; și 4) un sector privat puternic. Totodată, un nivel înalt de corupție este un impediment major în realizarea cu succes a proiectelor. Să vedem mai jos cum stăm cu realizarea acestor condiții:

Cadrul legal și de reglementare. Odată cu aprobarea legii nr 179-XVI din 10.07.2008 privind PPPși a legii nr. 181 din 15.07.2010 pentru modificarea şi completarea unor acte legislative, practic au fost eliminate toate impedimentele legale pentru a implementa proiectele de parteneriat public privat. Cu toate că în legea privind PPP se conțin unele deficiențe tehnice, acestea nu sunt de natură să blocheze sau să creeze un risc legal major în procesul de elaborare, atribuire și implementare a proiectelor PPP. Locul slab în ce privește cadrul de reglementare este lipsa actelor de reglementare secundare aprobate la nivel de Guvern. Din această cauză, legea PPP este greu de aplicat, iar procesul de elaborare și aprobare a proiectelor PPP comportă diferite riscuri, inclusiv legate de asigurarea interesului public. Legea privind PPP conține câteva mecanisme de minimizare a riscurilor la etapa de fundamentare și atribuire a proiectului, însă fără aprobarea actelor secundare acestea nu vor da rezultatele dorite.

Un risc sporit pentru interesul public în implementarea proiectelor PPP îl constituie aplicarea improprie a Legii privind concesiunile. Deoarece, această lege nu stipulează suficient de exact mecanismele de reducere a riscurilor la fundamentarea proiectelor și selectarea partenerilor privați, există tendința de a utiliza această lege fără respectarea clauzelor relevante din legea privind PPP. Aprobarea procedurilor privind inițierea proiectelor PPP și desfășurarea concursului de selectare ar clarifica în mare parte acest handicap, de altfel unul cu mari riscuri pentru asigurarea interesului public. Iar în viitorul apropiat este necesar de aprobat o nouă lege privind concesiunile. 

Cadrul instituțional. Principalele elemente ale cadrului instituțional sunt stabilite în legea privind PPP. Însă lupta politică între componentele alianței de guvernare nu a permis dezvoltarea instituțiilor necesare. Referitor la aranjamentele instituționale la nivelul autorităților centrale putem menționa câteva probleme majore:

a)      Implicarea insuficientă a Ministerului Finanțelor. Din considerente mai curând subiective, principalul promotor al PPP în țara noastră a fost numit Ministerul Economiei. Pe o perioadă scurtă de timp, în condițiile unei bune conlucrări cu Ministerul Finanțelor aceasta era o soluție acceptabilă, însă lucrurile trebuie schimbate cât mai curând posibil. După cum s-a menționat mai sus, PPP este un instrument de management public, ține de dezvoltarea sectorului public și prezintă riscuri pentru finanțele publice locale sau centrale. Prin urmare, autoritatea responsabilă de dezvoltarea acestui instrument și de aplicarea lui trebuie să fie Ministerul Finanțelor, și nicidecum Ministerul Economiei. Rivalitatea dintre componentele alianței de guvernare este un impediment serios în dezvoltarea cadrului privind PPP, deoarece orice schimbare în acest sens ar apărea mai curând ca o vendetă politică, decât o necesitate obiectivă. Totodată, tehnic vorbind, aceasta implică un șir de modificări în legea privind PPP și alte acte ce privesc competențele ministerelor. Însă, dacă din punct de vedere politic ar exista o înțelegere comună, acest impediment ar fi mai mult unul tehnic, și ar presupune transferul direcţiei parteneriat public-privat de la Agenția Proprietății Publice la Ministerul Finanțelor.

b)      Blocarea creării Consiliului Național pentru PPP. Aceasta instituție, prevăzută de legea privind PPP a fi creată pe lângă Guvern, nu a fost creată până în prezent. Printre principalele obiective ale acestei instituții sunt stabilirea proiectelor prioritare la nivel de țară, coordonarea principalelor chestiuni ce țin de dezvoltarea PPP între instituțiile centrale, precum și între guvern și autoritățile locale. Consiliul ar urma să stabilească agenda privind dezvoltarea PPP, având la bază lista proiectelor de infrastructură prioritare pentru țară, listă care, de asemenea, nu este identificată. Deoarece nu sunt clare motivele obiective din care cauză se întârzie crearea acestei instituții, probabil că principalul motiv este, de asemenea, unul politic.

c)       Lipsa punctelor focale de dezvoltare a PPP în instituțiile centrale. Numirea persoanelor din instituțiile centrale în competența cărora ar intra dezvoltarea proiectelor de PPP în domeniile de responsabilitate a acestora este o necesitate stringentă. Existența unei rețele de asemenea puncte focale ar facilita mult comunicarea inter-instituțională, ar permite consolidarea capacităților și ar sporiri memoria instituțională referitor la dezvoltarea proiectelor de PPP.

Capacitatea autorităților. Implementarea proiectelor de PPP este un proces complex ce necesită resurse financiare, umane și timp, precum și diferite documente de reglementare și proceduri. În acest sens, un rol hotărâtor îl joacă instituția centrală responsabilă de dezvoltarea PPP, adică Agenția Proprietății Publice prin Direcția PPP. În atribuția acestei instituții intră, inclusiv, dezvoltarea programelor de instruire pentru autoritățile locale și centrale, elaborarea ghidurilor și notelor analitice necesare pentru elaborarea și implementarea proiectelor de PPP. Progresele înregistrate la acest capitol sunt foarte modeste. Anume lipsa capacității autorităților centrale și locale de a implementa proiecte de PPP creează riscuri financiare și patrimoniale majore pentru sectorul public. Lipsa de capacitate a sectorului public diminuează considerabil șansele de a realiza cea mai bună repartiție pentru sectorul public a beneficiilor, resurselor și riscurilor în proiectele implementate și a face față fenomenelor de corupție și trafic de influență.

Sectorul privat. Capacitatea sectorului privat din țară de respecta reguli de joc transparente și de a coopera în manieră reciproc avantajoasă cu sectorul public este redusă. Companiile locale sunt mai mult familiarizate cu un mediu de afaceri netransparent și corupt, unde utilizarea traficului de influență este una din principalele „competențe” manageriale. În multe sectoare nu există suficientă expertiză tehnică pentru a beneficia pe deplin de implicarea agenților economici locali. Chiar dacă, sectorul bancar este mai bine pregătit pentru realizarea proiectelor PPP, nu avem companii cu suficientă experiență care pentru realizarea proiectelor mari ar asigura conectarea sectorului financiar cu realizarea tehnică a proiectului. De asemenea, costurile mari ale creditelor oferite de sectorul bancar din țară ar putea fi un alt impediment în realizarea unor proiecte de PPP. Prin urmare, o bună parte din proiecte ce urmează a fi dezvoltate în sectoarele publice pot avea succes doar dacă se reușește trezirea interesului mai multe companii străine cu reputație bună pe plan mondial și regional în realizarea proiectelor publice. În același timp, agenții economici locali rămân a fi principalii parteneri privați pentru un șir de proiecte de importanță locală. De măsura în care se reușește crearea unei competiții reale pentru proiectele de PPP depinde în mod hotărâtor succesul proiectelor de PPP, eficacitatea și eficiența acestora.

Asigurarea interesului public în proiectele de parteneriat public privat

Dezvoltarea lentă a cadrului regulator și instituțional pentru buna implementare a proiectelor PPP, pe fundalul unui slab management public și a unui nivel înalt al corupției, pune în pericol interesul public. În prezent, există tendința de a utiliza PPP pentru proiecte improprii pentru acest mecanism, sau invers, de a evita declararea unor proiecte de PPP ca atare și de a evita prin aceasta procedurile impuse de legea privind PPP. Ambele tendințe au scopul de a frauda interesul public. La prima categorie, de regulă, se referă proiectele prin care se încercă de a întra în posesia terenurilor, ocolind procedurile de procurare existente, iar la a doua se recurge pentru a face mai ușor traficul de influență, de a acoperi actele de corupție sau, în cel mai bun caz, pentru acoperirea intereselor politice imediate.

Situația de la ÎS Registru privind litigiul cu o companie privată este un exemplu elocvent la ce riscuri se expune statul atunci când proiectele de durată sunt efectuate în afara unui cadru transparent, cu proceduri bine stabilite de asigurare a interesului public. Prin esența sa acesta a fost un proiect de parteneriat public privat pe o perioadă de 10 ani, în care riscurile de piață au fost puse integral pe seama autorității publice. De asemenea, se poate bănui că nici beneficiile nu au fost echitabil împărțite, iar clauzele de finalizare a contractului cu transferul bunurilor autorităților nu au ținut cont de interesul public.  

Proiectele de PPP sunt pe perioade lungi de timp, perioade în care este extrem de importantă identificarea, evaluarea corectă și gestiunea bună a riscurilor. Valoarea erorilor comise în aceste proiecte poate să depășească de multe ori toate costurile legate de elaborare a proiectelor, iar în unele cazuri, chiar să fie comparabile cu valoarea proiectelor. Toate discuțiile cu referire la cadrul legal existent, precum că acesta este prea birocratizat trebuie tratate cu mare precauție. O deosebită atenție trebuie acordată proiectelor locale, unde Guvernul nu poate interveni direct. Pentru a diminua riscurile legate de lipsa competenței, în lege a fost introdus mecanismul de avizare a studiilor de fezabilitate, dar este la discreția autorităților locale de a ține cont sau nu de aceste studii.

Un domeniu cu riscuri pentru asigurarea intereselor publice este implementarea proiectelor publice private la nivel regional. Aici principalul impediment este capacitatea joasă de cooperare între autoritățile publice, în special, dintre cele locale și centrale. În aceste proiecte, în funcție de sectoarele în care se implementează, autoritățile responsabile pentru asigurarea interesului public pot fi Guvernul sau/și autoritățile publice locale. În orice situație, înainte de a trece la etapa implementării proiectului este necesar să fie stabilite competențele fiecărei autorități și de stabilit organul care reprezintă proiectul în relația cu partenerul privat.

Concluzii

Implementarea proiectelor de parteneriat public privat comportă riscuri financiare și patrimoniale considerabile, care pot apărea la orice etapă de implementare a acestora. În condițiile țării noastre riscurile sunt mai mari pentru sectorul public decât pentru sectorul privat din cauza capacității reduse a sectorului public de a-și defini și apăra interesele, precum și din cauza unui nivel mare al corupției. Este necesară consolidarea cadrului instituțional, prin înființarea Consiliului Național pentru Parteneriat Public Privat, transferarea direcției parteneriat public privat de la Agenția Proprietății Publice la Ministerul Finanțelor și formarea rețelei de puncte focale la nivelul instituțiilor centrale. Pentru sporirea competiției și transparenței este necesară publicarea din timp a listei proiectelor de parteneriat public privat, așa cum de altfel prevede și legea privind PPP. Înainte de a trece la implementarea proiectelor regionale, instituția centrală responsabilă de implementarea proiector de parteneriat public privat împreună cu instituțiile specializate din domeniile în care se preconizează să fie proiectul, vor elabora un concept al proiectului care va fi consultat cu toate autoritățile pe teritoriul cărora se va implementa proiectul. Principalul scop al acestui exercițiu este găsirea celei mai reușite forme instituționale de implementare a proiectului. De asemenea, este necesară finalizarea actelor normative privind PPP și elaborarea documentelor metodologice pentru dezvoltarea proiectelor. O atenție sporită trebuie acordată calității documentelor de fundamentare a proiectelor, identificării riscurilor ce ar putea pune în pericol interesul public și monitorizării respectării procedurilor de selectare a partenerilor privați. Se cere o intervenție cât mai urgentă pentru ca indiferent de ce forma de parteneriat public privat se aplică, și care lege se invocă, stipulările legii privind parteneriatul public privat să fie respectate. Totodată, este necesară elaborarea unei noi legi privind concesiunile.

 Acest material este realizat de Centrul Analitic Independent EXPERT-GRUP cu suportul Fundaţiei Est-Europene, din resursele acordate de Guvernul Suediei și Ministerul Afacerilor Externe al Danemarcei/DANIDA prin intermediul Agenţiei Suedeze pentru Dezvoltare şi Cooperare Internaţională (Sida). Opiniile exprimate aparţin autorilor şi nu reflectă neapărat punctul de vedere al Fundației Est-Europene, Guvernului Suediei, Sida sau Ministerului Afacerilor Externe al Danemarcei/DANIDA

.

Tipărește

Accesează aplicațiile de monitorizare

app6
Aplicația de monitorizare a  agendei de reforme prioritare a  Guvernului și Parlamentului
aplicat6
app7
Clasamentul performanțelor  Bancare din Republica Moldova
aplicat71
app8
Impactul dinamicii populației asupra economiei NTA
aplicat8

Implicare

scoala ro

lapunct ro

budget ro

Dvs. folosiți componenta de ADS Blocker.
Noi nu folosim elemente de publicitate, doar prezentăm produsele proprii sau a donatorilor care promovează unele proiecte.
Unele funcționalități pot fi blocate, vă rugăm să dezactivați componenta de ADS Blocker.
Mulțumim pentru înțelegere!

Expert-Grup te întreabă: Ce acțiuni sunt necesare pentru a susține companiile pe timp de coronacriză (alegeți maxim 3)?

×

Resetează

Cursor:

Contrast:

Dimensiune Font:

Alb/Negru:

Referințe:

Imagine: