Comentariul economic nr. 96
Recent Ministerul Finanțelor a dat publicității schița unui studiu axat pe problematica descentralizării fiscale. Autorii și-au propus drept obiectiv studierea oportunității reţinerii impozitului pe venitul persoanelor fizice şi juridice prin alocarea acestuia către bugetele unităților administrativ-teritoriale unde îşi are domiciliul sau reşedinţa subiectul impunerii. Este de menționat că modificarea principiului de reţinere a impozitului pe venit de la locul sursei la locul reşedinţei contribuabilului în vederea realizării reformei de descentralizare fiscală reprezintă una din prioritățile Programului de Guvernare al AIE și al Planului de activitate a Guvernului pentru 2011-2014, iar textul acestor documente vorbește despre implementarea acestei modificări, și nu despre examinarea oportunității ei.
În versiunea actuală studiul deviază de la elementele structurale considerate comune pentru un document de politici publice. Astfel, se evită descrierea și analiza problemei, este formulată o singură opțiune de politică publică (pe când ar fi judicios să existe 2-3 care se exclud reciproc și care ar putea fi analizate în baza unui set unic de criterii: percepția publicului, simplicitate, echitate și eficiență) și formulează o singură concluzie și o singură recomandare: menținerea status quo-ului.
Descrierea metodologiei este sumară și nu oferă suficiente date pentru a permite justificarea costurilor pe care le-ar implica modelul descris. De exemplu, cunoașterea numărului și a profilului navetiștilor (persoane care domiciliază într-o localitate, dar au locul de muncă în alta) și a numărului angajaților persoanelor juridice care constituie obiectul studiului ar permite estimarea, în baza volumului de lucru, a numărului de oameni/zile necesare și respectiv a resurselor financiare suplimentare. De asemenea, nu este clar care este cota care a fost aplicată la calcularea impozitului pe venit al persoanelor juridice. Studiul aplică aceeași abordare față de două categorii diferite de subiecți ai impunerii – persoane fizice și juridice, pe când ar fi rezonabilă tratarea separată a acestora, deoarece modalitatea de plată a impozitului este diferită și fiecare ar putea necesita soluții diferite. Studiul nu ia în calcul și anumite tendințe care s-ar putea manifesta pe termen mediu și lung cum ar fi faptul că Planul de activitate al Guvernului își propune să atingă către 2014 un nivel de 60% din declarațiile fiscale depuse online sau ipoteza că modernizarea infrastructurii rutiere în următorii 10 ani va genera și mai mulți navetiști.
Efectuarea calculelor luând ca bază nivelul intermediar al administrației publice locale (raioanele) este conceptual greșită. Scopul final al descentralizării este îmbunătățirea calității serviciilor publice, iar principiul subsidiarității presupune că acestea pot fi prestate cel mai bine de autoritățile cele mai apropiate de cetățean. Majoritatea absolută a serviciilor publice sunt prestate nemijlocit în zonele rezidențiale – în sate și orașe, inclusiv centre raionale. Serviciile publice aflate în responsabilitatea nivelului raional al administrației publice sunt practic insesizabile. Dacă intenția este de a vira veniturile rezultate din impozitarea persoanelor fizice și juridice în bugetele raionale, aceasta readuce în discuție discreția administrației raionale în redistribuirea veniturilor către localitățile componente după criterii politice. Mai mult ca atât, Programul de Guvernare al AIE pentru perioada 2011-2014 se referă explicit la achitarea impozitului pe veniturile persoanelor fizice în bugetul localităţii în care contribuabilul are reşedinţă și nu în bugetul unităților administrativ-teritoriale de nivelul II. Argumentul că de această modificare ar putea beneficia puține primării nu poate fi susținut. Dacă calculele ar arăta, de exemplu, că se va consolida autonomia financiară a doar 10% din primării, credem că aceasta deja ar fi un progres semnificativ comparativ cu situația actuală.
Descentralizarea poate fi eficientă doar în cazul în care APL poate colecta o parte semnificativă a venitorilor nemijlocit de la beneficiarii serviciilor publice din teritoriul administrat. Conexiunea dintre beneficiar și plătitor de impozite este relevantă din perspectiva finanțelor publice și ilustrează legătura directă dintre impozit și beneficiile pentru comunitatea locală. Aceasta oferă APL pârghii suplimentare, inclusiv pentru atragerea investitorilor și respectiv pentru dezvoltarea economică locală. Altfel, dacă transferul de responsabilități de la nivelul central al administrației publice nu este susținut de abilitatea de a finanța exercitarea competențelor, există riscul creării unei descentralizări fictive. Sub aspectul conținutului, este evident că reținerea sau defalcarea ulterioară a impozitului pe venit al persoanelor fizice la locul de trai este de fapt una din foarte puținele metode pentru majorarea veniturilor bugetelor locale de nivelul I. Atât timp cât activitatea economică este concentrată preponderent în orașe, o parte semnificativă din impozitul pe venit al persoanelor juridice fiind colectat acolo, impozitarea venitului persoanelor fizice este una din foarte puținele surse importante de venit pentru localitățile rurale. TVA sau accizele sunt taxe colectate de regula centralizat, iar ponderea taxelor locale în bugetele locale este foarte mică. Majoritatea persoanelor care locuiesc în localitățile rurale sunt angajate în centrele raionale sau în municipii plătind toate impozitele la locul de muncă. În același timp aceștia beneficiază de serviciile publice de la locul de reședință, care nu pot fi finanțate din bugetul local din cauza veniturilor mici.
Unul din neajunsurile studiului este lipsa aspectului comparativ – analiza practicilor din alte țări. Pentru multe țări europene problema formulată ar fi una falsă, sau nu ar constitui o problemă deoarece sistemul fiscal este destul de flexibil în a permite reținerea impozitului pe venitul persoanei fizice de către angajator la sursă și apoi distribuirea acestuia către municipalitatea de domiciliu a contribuabilului. De cele mai dese ori acesta ia forma unei cote din impozitul pe venit al celor care domiciliază în localitatea respectivă care este defalcată în bugetul local. În Belgia, de exemplu, 6-9% din venitul persoanei fizice (procentul este decis de fiecare municipalitate în parte) este defalcat în bugetul localității de domiciliu, oferind astfel administrației publice locale un stimulent pentru a crea condiții favorabile atragerii unor locuitori cu venituri mari. În acest caz, crește transparența și controlul asupra cheltuielilor din bugetele locale, deoarece cetățeanul este mai interesat de faptul cum sunt cheltuite contribuțiile lui la bugetul local. Ar fi utilă studierea experienței țărilor europene în care o parte semnificativă din bugetele locale se formează din impozitul pe venit. Sisteme similare cu cele din Belgia (cote defalcate) există în Danemarca, Norvegia, Suedia, Finlanda, Islanda, Ungaria. Nu poate fi neglijată nici experiența țărilor Baltice în acest domeniu. În unele țări, administrația publică locală nici nu beneficiază de impozitul pe venit (Irlanda) deoarece există un sistem echitabil și eficient de egalizare financiară. Pentru Republica Moldova însă un asemenea sistem nu este binevenit deoarece redistribuirea veniturilor este expusă excesiv discreției politice.
În cazul marilor orașe din SUA și din unele țări europene, problema este inversată. Deoarece regula generală este că impozitul pe venit al persoanei fizice se plătește în majoritatea cazurilor în baza domiciliului persoanei, marile metropole insistă să aplice o taxă navetiștilor (commuters tax sau nonresidential income tax) având în vedere că aceștia beneficiază de serviciile publice din raza orașului (străzi, transport public, apă și canalizare, managementul deșeurilor, menținerea ordinii publice etc.). În unele orașe mari din SUA aceasta taxă reprezintă între 0.5 și 3 % din venitul navetistului, care în unele cazuri sunt, în altele – nu sunt deduse din impozitul pe venit achitat la locul de trai. Argumentul, care este utilizat și în studiul Ministerului Finanțelor, este valabil dar trebuie să se țină cont și de alți factori cum ar fi faptul că navetiștii și/sau angajatorii acestora achită serviciile publice de care se folosesc, cel puțin o parte din impozitele navetistului ar putea contribui la îmbunătățirea calității serviciilor în localitatea în care își petrece cea mai mare parte a timpului (inclusiv zilele de odihnă). În plus, navetiștii completează deficitul de forță de muncă cu care se confruntă orașele mari.
Recomandări
- Realizarea unui studiu aprofundat pentru estimarea separată a impactului modificării principiului de colectare a impozitului pe venit al persoanelor fizice şi a persoanelor juridice. Studiul trebuie să estimeze impactul nu doar asupra APL de nivelul II, dar mai cu seamă APL de nivelul I, care sunt cele mai dezavantajate din acest punct de vedere. Acesta trebuie să fie realizat în parteneriat cu partenerii de dezvoltare şi să evalueze posibila reformă în baza a câtorva criterii: percepția publicului, simplicitate, echitate și eficiență.
- Examinarea mai aprofundată a diferitor principii de reţinere a impozitului pe venit, nu neapărat doar reţinerea la locul de domiciliu sau la locul de muncă, dar şi defalcări procentuale între localităţi stabilite prin legislaţie. Cu siguranţă acest principiu creează impresia unor complicaţii şi mai mari în administrarea fiscală, dar el nu trebuie neglijat pentru că probabil oferă cel mai înalt grad de echitate în colectarea impozitelor pe venit.
- Definirea în studiu a fenomenului “navetiştilor” şi estimarea impactului acestora asupra diferitor modalităţi de colectare a impozitului pe venit, precum şi a serviciilor acordate acestora. Aceasta ar putea rezulta în alte forme optimale de colectare a impozitului pe venit al persoanelor fizice.
- În niciun caz nu trebuie majorată povara pentru agenţii economici care şi aşa sunt supuşi unui proces foarte complex de raportare financiară şi contabilă. Dacă modificarea sistemului vor implica costuri suplimentare pentru afaceri, efectul scontat ar putea fi invers. Companiile pur și simplu vor solicita angajaților să-și perfecteze viza de reședință în Chișinău, Bălți etc. Este necesară examinarea posibilității defalcării ulterioare a impozitului pe venit în localitatea de reședință după transferurile către inspectoratele fiscale efectuate de către agenţii economici. Aceasta va conduce la intensificarea activităților fiscale în raioane, ce presupune suplimentarea unităților de personal în inspectoratele teritoriale din contul unităților existente în Chișinău, Bălți etc. De asemenea, perceptorilor fiscali din primării trebuie să li se acorde drepturi/pârghii suplimentare pentru a eficientiza colectarea impozitelor în aceste localități. Astfel, pot fi considerate următoare opţiuni, care pot fi suplinite cu multe alte modele de administrare din ţările cu experienţe de succes în procesul în descentralizarea fiscală şi administrativă:
- În baza datelor prezentate de către angajator la sfârşit de an la Inspectoratul Fiscal (Nota informativă privind salariul şi alte plăţi efectuate de către patroni în folosul angajaţilor şi impozitul pe venit reţinut din aceste plăţi – IAL09), care conţine CNP al angajatului şi respectiv se poate determina locul de reşedinţă, să fie calculată ponderea impozitului pe venit pentru fiecare localitate. Aceasta poate fi utilizată pentru distribuirea a 80%-90% din impozitul pe venit din anul curent conform ponderii din anul precedent, iar ultima tranşă să fie una de ajustare la ponderile anului curent, după raportul prezentat la sfârşit de an de persoanele juridice.
- Prezentarea rapoartelor trimestriale de tipul IAL, cu condiţia simplificării raportării financiare şi contabile care este esenţială pentru Republica Moldova, astfel încât acestea să fie prezentate în format electronic şi pe o formă unică pentru toate instituţiile (Inspectorat fiscal, CNAS, CNAM), iar preţul pentru acest serviciu să corespundă realităţilor economice din ţară.
- Elaborarea unui sistem analogic celui de colectare a contribuţiei de asigurare socială pe contul separat al fiecărui contribuabil după codul numeric personal al persoanei, căruia poate să-i fie atribuit automat locul de reşedinţă din baza de date a Întreprinderii Registru.
Sigur toate aceste măsuri necesită schimbări şi ajustări suplimentare, o colaborare mai intensă între diferite autorităţi şi implementarea unor sisteme informatice compatibile intre organizaţiile vizate. Dar aceste îmbunătăţiri sunt necesare nu doar pentru modificarea modalităţii de colectare a impozitului pe venit, dar în general pentru reducerea poverii administrative asupra businessului, despre care se vorbeşte foarte mult.
Beneficiile colectării impozitului pe venit la locul de reședință
- Consolidarea autonomiei financiare a APL, în special a celor de nivelul I care în prezent sunt tratate inechitabil fiind dependente de criteriile politice de distribuire a veniturilor la nivelul raioanelor. Cu siguranţă aceasta nu va soluţiona toate problemele imediat, dar reprezintă un prim pas în calea descentralizării fiscale, fiind chiar una din puţinele metode de majorare semnificativă şi echitabilă a veniturilor colectate la nivel local.
- Calitatea serviciilor publice prestate la nivel local va creşte, bineînţeles cu îmbunătăţirea în paralel a capacităţilor administrative a resurselor umane.
- Pe termen mediu şi lung aceasta poate disciplina populaţia în ceea ce priveşte perfectarea vizei de reşedinţă în localitatea în care aceştia domiciliază.
Această publicație apare în cadrul proiectului „Promovarea bunei guvernări prin analiză şi prognoză economică independentă” implementat de Expert-Grup cu suportul financiar al Fundației Soros-Moldova. Informaţiile şi concluziile expuse în acest articol aparţin în exclusivitate autorului şi nu sunt împărtăşite neapărat de Fundaţia Soros-Moldova.
