Resursele naturale de care dispune Republica Moldova sunt într-o stare precară. Apa este o resursă deficitară, iar gradul de împădurire a țării este extrem de mic. La aceasta se adaugă gestionarea ineficientă a deșeurilor și creșterea poluării determinată de emisiile de la transportul auto. Totodată, Republica Moldova nu reușește să valorifice pe deplin potențialul instrumentelor fiscal-bugetare în soluționarea problemelor de mediu. Pe parcursul mai multor ani, cheltuielile bugetare destinate protecției mediului au fost extrem de mici. De asemenea, o serie de carențe ce țin de reglementarea taxelor de mediu erodează din capacitatea acestora de a stimula un comportament prietenos cu mediul din partea populației și a firmelor. Sistemul taxelor de poluare existent în Republica Moldova este învechit, nu corespunde practicilor din alte state și întârzie în racordarea cu alte reforme efectuate în domeniul protecției mediului. În acest context, prezentul studiu își propune drept scop realizarea unei diagnosticări a practicii naționale în domeniul aplicării taxelor pe poluare. Studiul se finalizează cu un set de propuneri privind eficientizarea aplicării taxelor pe poluare. 

SISTEMUL TAXELOR DE MEDIU ÎN REPUBLICA MOLDOVA

Republica Moldova are un cadru legal complex care prevede și utilizarea instrumentelor fiscal-bugetare în vederea promovării politicilor de mediu. Viziunea statului privind aplicarea instrumentelor economice este stipulată în „Strategia de mediu pentru anii 2014-2023 ”. Astfel, obiectivul specific nr. 4 din Strategie prevede reducerea impactului negativ al activității economice asupra mediului și îmbunătățirea măsurilor de prevenire a poluării mediului. Acest obiectiv urmează a fi atins „prin îmbunătățirea și eficientizarea instrumentelor fiscale și economice în domeniul protecției mediului și prin modificarea sistemului de fonduri ecologice”. Principalele 2 documente care reglementează aplicarea taxelor de mediu sunt Codul Fiscal și Legea nr. 1540/1998 privind plata pentru poluarea mediului. Totodată, și în alte acte normative sunt reglementate unele aspecte ce se referă la aplicarea instrumentelor fiscal-bugetare.

Plățile fiscale și cele para-fiscale au un rol important în implementarea politicilor de mediu. În Republica Moldova există următoarele plăți fiscale și para-fiscale:

1. Taxe pentru eliberarea de acte permisive de mediu sunt stabilite în „Nomenclatorul actelor permisive” aferent Legii nr.160/2011 privind reglementarea activității de întreprinzător ;
2. Taxele de mediu sunt reglementate în Codul Fiscal (taxele pe energie, transport și pentru resursele naturale) și în Legea 1540/1998 privind plata pentru poluarea mediului (taxele pe poluare);
3. Amenzi pentru încălcarea legislației de mediu sunt aplicate pentru săvârșirea unor acțiuni interzise (ex., braconaj, tăieri ilegale de păduri, infracțiuni ecologice). Cuantumul acestora este prevăzut în legislația contravențională și cea penală;
4. Prejudiciul adus mediului în rezultatul poluării este reglementat printr-o serie de  instrucțiuni, metodologii și legi.

Taxele de mediu sunt împărțite în 4 categorii: taxe pe energie/combustibili, taxe pe transport, taxe pe poluare și taxe pe resurse. Această repartizare este utilizată inclusiv de către EUROSTAT . De altfel, și Republica Moldova tinde spre o abordare similară (Anexa 1). Studiul „Taxe, amenzi și sancțiuni pentru prevenirea activităților dăunătoare pentru biodiversitate”   prezintă aceleași categorii a taxelor de mediu. 

În pofida practicilor internaționale, autoritățile din Republica Moldova au o interpretare îngustă a taxelor de mediu. Astfel, în Strategia de mediu pentru anii 2014-2023 în calitate de instrumente fiscale sunt abordate doar taxele pentru utilizarea resurselor naturale și plățile pentru poluarea mediului, la care se mai adaugă și plățile para-fiscale, cum ar fi amenzile și prejudiciul. În același timp, taxele pe energie și taxele pe transport nu sunt tratate ca taxe de mediu, fapt ce reduce implicarea instituțiilor publice responsabile de protecția mediului în „modelarea” instrumentelor fiscale destinate îmbunătățirii situației ecologice.

În Republica Moldova, încasările din taxele de mediu raportate la PIB sunt comparabile cu cele din Uniunea Europeană. Între 2015 și 2021, încasările din taxele de mediu aproape s-a dublat și au crescut de la aproape 2,8 miliarde lei la peste 5 miliarde lei. La capitolul raportul dintre veniturile din taxele de mediu și PIB, Republica Moldova are o poziție medie față de alte state europene. Astfel, în 2020 în Moldova s-a atestat încasări ce reprezentau 2,5% din PIB, iar în UE acest indicator a fost de 2,24% (Figura 1). În 2021 comparativ cu 2015 încasările din taxele pe energie (accizele la combustibili) s-au majorat de la 1,6 la circa 2,8 miliarde lei. În aspect comparativ, încasările din taxele pe energie raportate la PIB sunt relativ reduse în Republica Moldova comparativ cu alte state europene. De exemplu, în 2020 raportul dintre veniturile din taxele pe energie și PIB atestat în Republica Moldova era cu 0,4 p.p. mai mic decât valoarea medie a indicatorului înregistrat în UE. În ultimii ani taxele pe transport au avut o evoluție oscilatorie. Din 2017 și până în 2021 încasările din taxele pe transport au variat între 1,8 și 2 miliarde lei. Totodată, comparativ cu statele europene, Moldova are unul dintre cele mai înalte nivele ale încasărilor din taxele pe transport în raport cu PIB-ul. În 2020, în țara noastră acest indicator constituia 0,9% și era de 2 ori mai mare decât media UE. Pentru a realiza comparațiile internaționale, taxele pe poluare și cele pe resurse au fost comasate. Această abordare a fost preluată de la EUROSTAT, care prezintă în formă agregată informațiile privind încasările din taxele pe poluare și cele pe resurse. Veniturile din aceste taxe au crescut în perioada anilor 2015 – 2021, de la 250 la aproape 400 milioane lei. Comparativ cu țările europene, în Moldova veniturile din taxele pe resurse și pe poluare raportate la PIB sunt destul de înalte. În 2020, în țara noastră încasările din taxele pe poluare și pe resurse naturale au reprezentat 0,16% din PIB și au fost de 2 ori mai mari decât nivelul mediu înregistra în UE.

În pofida faptului că actualul sistem al taxelor de mediu generează venituri la buget, acesta contribuie marginal la rezolvarea problemelor ecologice. Comparativ cu alte state europene, Republica Moldova utilizează în cel mai ineficient mod instrumentele fiscal-bugetare pentru a ameliora starea mediului . O eficiență mai mare poate fi atinsă și fără sporirea nivelul taxelor de mediu, însă e necesară o creștere substanțială a cheltuielilor guvernamentale destinate protecției mediului . În cazul taxelor de mediu accentul trebuie pus pe aspecte care țin de o mai bună țintire a taxelor.

APLICAREA TAXELOR PE POLUARE ÎN REPUBLICA MOLDOVA

Republica Moldova are un sistem complex al taxelor pe poluare. Legea privind plățile pentru poluare a fost adoptată în 1998. Deși, legea a fost modificată de-a lungul timpului conceptul de taxare nu s-a schimbat. Sistemul de taxare este destul de confuz și presupune aplicarea mai multor formule cu diferiți coeficienți și normative. În general, calcularea taxelor pe poluare e complicată și necesită un efort serios din partea agenților economici. Cel mai elocvent exemplu în acest sens sunt plățile pentru emisii și deversări. Astfel, mărimea plății pentru emisii și deversări se determină ca produsul dintre masa normativă a poluantului și normativul plății, care este reprezentat de o sumă fixă. La rândul său, masa normativă se calculează prin înmulțirea masei reale a poluantului cu un coeficient de agresivitate, specific pentru fiecare substanță. Normativul plății este diferențiat în funcție de zona geografică. Normativele aplicate în Chișinău și Bălți sunt mai mari decât cele utilizate în restul țării. Totodată, în cazul emisiilor în atmosferă și a deversărilor cu ape reziduale legea prevede o taxare mai mare pentru depășirea limitelor admisibile. În acest sens se utilizează câteva concepte specifice: (i) concentrația maxim admisibilă - normativ tehnico-ştiinţific care stabilește concentrația maximă ce nu are efecte negative asupra sănătății umane și a mediului; (ii) emisie limitat admisibilă - normativ tehnico-ştiinţific prin care se stabilește concentrația de poluanți emiși în stratul de aer atmosferic de lângă sol, de la o sursă sau de la un grup de surse, care nu depășește normativele concentrației maxim admisibile; și (iii) deversare limitat admisibilă - masa maximă a poluanților în apele reziduale, admisibilă pentru evacuare. În cazul depășirii limitelor admisibile la calcularea valorii taxei se utilizează un coeficient de multiplicare. Și calcularea celorlalte plăți pe poluare presupune utilizarea mai multor parametri, însă nu este atât de complexă ca și în cazul plăților pentru emisii și deversări. Taxele pe ambalaje sunt reprezentate de sume fixe aplicate pe bucată de ambalaj. Ambalajele sunt divizate în 3 categorii: ambalaje din plastic, ambalaje din aluminiu și ambalaje primare compozite. În cazul mărfurilor ce în procesul utilizării cauzează prejudiciul mediului se aplică taxe ad-valorem pe valoarea produselor plasate pe piață, fie la import sau în cazul producerii interne. Această taxă se aplică pentru 15 grupuri de bunuri, indicate în anexa nr. 8 la Legii 1540/1998. Deșeurile sunt repartizate în 5 grupe în funcție de gradul de toxicitate. Pentru fiecare grupă se aplică normative de plată separate, care sunt mai mari, dacă deșeurile au grade mai înalte de toxicitate. Valoarea taxei pentru depozitarea deșeurilor este egal cu produsul dintre normativul de plată, salariul minim pe economie și cantitatea depozitată de deșeuri. 

În Republica Moldova, taxele pe poluare corespund doar într-o anumită măsură practicilor internaționale. La nivel internațional, în mare parte, taxele de mediu sunt reprezentate de sume fixe plătite pe unitate fizică (de obicei, unități de masă) de ceva ce dăunează mediului. În acest sens, nu toate taxele pe poluare din Republica Moldova sunt conectate direct cu cantitatea efectivă a poluanților. O relație proporțională, însă una destul de complexă, este între valoarea taxei, pe de o parte, și emisiile, deversările de poluanți, și cantitatea deșeurilor depozitate, pe de altă parte. Există o oarecare relație între valoarea taxei și cantitatea de ambalaje și nu există nici o relație dintre taxele pe mărfurile ce în procesul utilizării cauzează poluarea mediului și masa acestor produse. De asemenea, în alte state se practică ajustarea periodică a taxelor pe mediu la inflație. În Republica Moldova, sunt taxe de mediu care nu se indexează. Pe de o parte, accizele la combustibil sunt ajustate anual la rata inflației, iar taxele pe mărfurile ce cauzează poluarea, în mod implicit încorporează dinamica prețurilor, deoarece se aplică pe valoarea produselor. Pe de altă parte, între 2008 și 2022 prețurile s-au majorat de 2,5 ori, iar normativele plăților pentru emisii și deversări au fost majorate doar în 2020 cu 20%. 

Sub aspect structural, cea mai mare parte din veniturile aferente taxelor pe poluare vin din aplicarea taxelor pentru mărfurile ce în procesul utilizării cauzează poluarea mediului, în timp ce veniturile ce provin din taxele pe emisii, deversări și depozitarea deșeurilor sunt destul de mici. În 2021, 56% din încasările provenite din plățile pentru poluarea mediului au fost determinate de taxarea mărfurilor ce poluează mediul, iar 40% din venituri au rezultat din taxarea ambalajelor. Și doar 4% din acumulările din plățile pentru poluare erau asociate cu aplicarea taxelor pe emisii, deversări și depozitarea deșeurilor. Această structură a încasărilor nu a cunoscut schimbări majore în timp și rămâne relativ constantă.

Pentru mai multe informații accesează analiza integrală:

Descarcă analiza   Download the analysis   Accesează infograficul

Analiza a fost realizată de Centrul Analitic Independent „Expert-Grup” în cadrul inițiativei „Administrarea social responsabilă a finanțării externe”, în parteneriat cu Institutul pentru Inițiative Strategice (IPIS), cu suportul Fundației Soros Moldova.