Comentariu la inițiativa legislativă nr. 324 din 27.07.2022 înregistrată în Parlamentul Republicii Moldova de către deputații Alexandr Nesterovschi și Lozovan Irina.

Sectorul companiilor de stat [1], deși cu o pondere în scădere (aproximativ 14.6% din PIB), rămâne unul important pentru economia Republicii Moldova. Iar eficiența redusă a companiilor de stat, calitatea austeră a bunurilor produse și/sau serviciilor prestate sunt asociate unui nivel înalt de corupție în cadrul acestora. Guvernanța corporativă deficitară a companiilor de stat este unul dintre principalele obstacole de integritate care amplifică considerabil riscurile de corupție [2]. De-a lungul timpului, societatea civilă și mass-media au exercitat rolul testului de turnesol în identificarea riscurilor de corupție în cadrul companiilor de stat. Continuarea acestui efort de identificare a obstacolelor de integritate și a constrângerilor asociate guvernanței corporative a companiilor de stat este de o importanță deosebită, mai cu seamă, în contextul angajamentului de reformare a sectorului, asumat de actuala guvernare. Prezenta analiză poate servi drept suport pentru reflecție în procesul de promovare a inițiativelor legislative care vizează reglementarea sectorului companiilor de stat.

În data de 27.07.2022 în parlamentul Republicii Moldova a fost înregistrat proiectul de lege nr 324 pentru modificarea unor acte normative (legea nr 1134, cu privire la societățile pe acțiuni art. 65 și legea nr 246 cu privire la întreprinderea de stat și întreprinderea municipală art. 8) [3]. În pofida faptului că inițiativa legislativă are drept scop declarat „îmbunătățirea guvernanței corporative” a companiilor de stat, modificările propuse nu contribuie la realizarea acestui obiectiv, ci din contra, pot atenua calitatea guvernanței și așa fragile, pot spori riscurile de corupție și amplifica ingerința politică în activitatea acestora.

Proiectul de lege nu definește clar problema care se vrea a fi soluționată și nu vine cu argumente concludente în favoarea soluției propuse, ceea ce-i conferă o pronunțată tentă politică. Proiectul de lege prevede introducerea reprezentanților administrației publice locale de nivelul doi în componența organelor de conducere a companiilor de stat (consiliu, comisia de cenzori). Autorii susțin că modificările ce se vor promovate sunt operate cu scopul „protejării intereselor unităților administrativ-teritoriale de nivelul doi (APL-II), a locuitorilor din cadrul acestora”[4] precum și pentru „asigurarea colaborării între autoritățile administrației publice municipale sau raionale” [5] și companiile de stat. Astfel, în componența organelor de conducere a companiilor de stat urmează a fi inclus cel puțin un reprezentant al consiliului municipal/raional și sau al autorităților administrației publice locale de nivelul II și/sau ale serviciilor publice desconcentrate de specialitate. Nota informativă nu explică care sunt problemele asociate „cooperării” dintre autoritățile APL de nivelul doi și companiile de stat și nici nu precizează care sunt dificultățile pe care autoritățile locale le întâmpină în conlucrarea cu companiile de stat. În aceste circumstanțe, nu poate fi făcută o evaluare obiectivă a gradului de apropriere a soluției pentru problema invocată. Din aceste considerente, proiectul de lege poartă o pronunțată încărcătură politică. Inițiativa legislativă poate crea premise de levier pentru maximizarea șanselor de utilizarea în scopuri politice a companiilor de stat.

În pofida scopului declarat de autori, proiectul de lege nu contribuie la îmbunătățirea guvernanței corporative a companiilor de stat. În conformitate cu bunele practici OCDE, buna guvernanță în cadrul companiilor de stat se realizează prin [6]:

1. Stabilirea raționamentelor de proprietate ale statului;
2. Delimitarea rolului statului în calitate de proprietar al companiilor de stat;
3. Asigurarea unui tratament echitabil al acționarilor și investitorilor;
4. Asigurarea unei conduite de afaceri responsabile față de competitori și toți participanții;
5. Definirea locului companiilor de stat pe piață;
6. Profesionalizarea și responsabilizarea consiliilor companiilor de stat;
7. Asigurarea unui nivel înalt de transparență și dezvăluire a informației.

Dintre toate ariile menționate, inițiativa legislativă nr. 324 din 27.07.2022 vizează aspectele asociate organelor de conducere ale companiilor de stat. În conformitate cu bunele practici, îmbunătățirea guvernanței corporative a companiilor de stat se realizează prin asigurarea depolitizării și profesionalizării membrilor organelor de conducere, prin stabilirea unor criterii clare și transparente, bazate pe profesionalism și integritate, de selecție, nominalizare, evaluare și destituire din funcție a acestora, prin responsabilizarea organelor de conducere a companiilor de stat și transparentizarea activității acestora etc. Inițiativa legislativă propusă nu vizează niciunul dintre aspectele menționate. Introducerea în componența organelor de conducere a companiilor de stat a reprezentanților APL II nu are drept obiectiv îmbunătățirea eficienței și performanței companiilor de stat, ci „asigurarea și protejarea intereselor unităților administrativ-teritoriale de nivelul doi” [7]. Acest obiectiv nu este neapărat congruent cu rolul organelor de conducere ale întreprinderii, eforturile cărora vizează, într-un final, eficiența și performanța companiilor de stat. În consecință, nu este explicat în ce mod urmărirea de către membrii consiliului a intereselor APL II va contribui la creșterea performanței și profitabilității companiei de stat. Mai curând, poate fi întrezărit un potențial antagonism între interesele APL II și obiectivul de performanță a companiei de stat. Astfel, crește probabilitatea materializării situaților când reprezentantul APL II în consiliu pretinde, spre exemplu, executarea unor lucrări de întreținere a drumului aflat la balanța APL II, din contul mijloacelor societății pe acțiuni cu capital de stat. Suplimentar, îmbunătățirea guvernanței corporative presupune și profesionalizarea membrilor consiliilor. Respectând acest deziderat, în cadrul organelor de conducere a companiilor de stat trebuie incluși membri integri, cu un bagaj suficient de competențe și experiență în management corporativ. În context, apare întrebarea legitimă: câți dintre reprezentanții APL II au o astfel de experiență și pot adăuga valoare guvernanței întreprinderii prin prezența în consilii?

Modificarea legislativă propusă contribuie la creșterea riscurilor de corupție prin consolidarea proximității dintre întreprindere și stat. Gradul de proximitate dintre companie și stat ridică considerabil riscul de corupție[8]. Companiile de stat care au pe lângă obiective comerciale și obiective asociate implementării politicilor publice sunt și cele mai expuse riscurilor de corupție [9]. În acest caz, eficiența și profitabilitatea redusă a companiei de stat poate fi pusă pe seama activității de implementare a politicii publice exonerând managementul și organele de conducere a companiei de stat de orice responsabilitate. De cealaltă parte, aranjamentul instituțional deficitar și mecanismele netransparente de subvenționare a companiilor de stat implicate și în activități de implementare a politicilor publice, ridică riscul de deturnare de fonduri publice. În context, nominalizarea în componența consiliului și a comisiei de cenzori a cel puțin unui reprezentat ce ar avea drept obiectiv urmărirea intereselor APL II, crește gradul de proximitate dintre întreprindere și stat, creează premise pentru materializarea riscului de clientelism, și erodează premisele pentru consolidarea unei bune guvernanțe corporative a companiilor de stat. Astfel, inițiativa legislativă nu doar că nu „exclude posibilitatea abuzului din partea reprezentanților statului” [10] , dar o și amplifică.

Deși face tentativa unei abordări unitare în privința companiilor de stat, proiectul de lege nu uniformizează aspectele legate de componența consiliilor. Inițiativa legislativă nr. 324 din 27.07.2022 propune substituirea obligativității includerii în componența consiliului societăților pe acțiuni cu capital majoritar de stat al unui reprezentant al Ministerului Infrastructurii și Dezvoltării Regionale, cu un reprezentant al APL II, menținând obligativitatea includerii în componența consiliului a unui reprezentant al Ministerului Finanțelor și al Ministerului Economiei. Este de menționat însă că în conformitate cu prevederile legii nr 246 din 22.11.2017, pentru întreprinderile de stat și cele municipale nu este reglementată această obligativitate, iar membru al consiliului poate fi „orice persoană care întrunește cerințele minime stabilite de Guvern”[11]. În aceste circumstanțe, intenția de uniformizare a cadrului legislativ aferent companiilor de stat nu este coerentă cu reglementarea suplimentară de includere a reprezentanților APL II în componența organelor de conducere, atât a întreprinderii de stat, cât și a societăților pe acțiuni cu capital majoritar de stat. O abordare unitară ar presupune eliminarea obligativității de includere și din componența consiliului societății cu capital majoritar de stat a reprezentanților Ministerului Finanțelor, Ministerul Economiei și Ministerul Infrastructurii și Dezvoltării Regionale, așa cum este prevăzut în cazul întreprinderilor de stat. În astfel de circumstanțe, Adunarea Generală a Acționarilor (A.G.A.) a societății pe acțiuni cu capital majoritar de stat, din cadrul căreia face parte și reprezentantul statului, va decide componența consiliului societății în baza legii nr.1134 din 02.04.1997 și a indicațiilor de vot primite de la proprietar (statul). Abordarea selectivă se manifestă și în ceea ce privește includerea în componența consiliilor societăților pe acțiuni cu capital de stat a reprezentanților societății civile sau mediului academic.

Reglementarea categoriilor de persoane care pot fi incluse în componența organelor de conducere a companiilor de stat nu este suficientă pentru îmbunătățirea guvernanței corporative. Acest obiectiv se realizează mai lesne prin facilitarea accesului în funcțiile de conducere, a candidaților care prin setul de competențe, experiență și integritate se pretează cel mai bine pentru acest rol. Deși inițiativa legislativă propune reglementarea expresă a opțiunii de includere în componența organelor de conducere a societăților pe acțiuni cu capital de stat a reprezentanților societății civile sau din mediului academic, această posibilitate este disponibilă și în redacția actuală a legii nr. 1134 din 02.04.1997 cu privire la societățile pe acțiuni, dar și a legii nr. 246din 22.11.2017 cu privire la întreprindea de stat și municipală. În pofida faptului că statutul de membru al societății civile sau reprezentant al mediului academic este un avantaj, acesta nu substituie necesitatea stabilirii unor criterii clare și transparente de selectare, evaluare, și demitere a membrilor organelor de conducere a companiilor de stat. Prin urmare, statul, în calitate de proprietar, trebuie să aibă libertatea în recrutarea candidaților cu o reputație imaculată și cu cel mai potrivit amalgam de competențe și experiență, iar asta nu exclude posibilitatea atribuirii unei importanțe mai mari candidaților care vin din mediul academic sau din rândul societății civile. În context, deși inițiativa legislativă propune menționarea în lege a posibilității integrării în componența consiliilor a reprezentanților societății civile și a mediului academic, această modificare nu are impact asupra guvernanței corporative a companiilor de stat.

Inițiativa legislativă creează riscuri de discriminare a acționarilor minoritari prin faptul că elimină obligativitatea respectării unei componențe minime de 5 membri ai consiliului societății aleși prin vot cumulativ, în cazul în care numărul de acționari este mai mare de 100. Inițiativa legislativă schimbă, în întregime redacția art. 65 al. (2), iar în redacția propusă lipsește prevederea care stabilește limita minimă a componenței numerice a consiliului în cazul în care există o atomicitate mare a acționarilor. În astfel de circumstanțe, acționarii minoritar ar putea fi subreprezentați în organul de conducere ceea ce poate prejudicia interesele proprietarilor și a întreprinderii.

Limitarea numărului de consilii din care poate face parte aceeași persoană este singura prevedere a proiectului de lege care poate ameliora guvernanța corporativă a companiilor de stat. În pofida acestui fapt, inițiativa legislativă nu vine cu o abordare integrată pe acest subiect. Limitarea numărului de consilii din care poate face parte aceeași persoană are sens sub aspectul neadmiterii scurgerii de informații cu caracter comercial și sub aspectul calității actului de guvernare corporativă. În cazul funcționarilor publici, membri ai organelor de conducere a companiilor de stat, riscul unei calități austere a actului de guvernare este foarte probabil. Funcționarii publici, care sunt angajați, cu normă deplină, în cadrul autorităților administrației publice centrale, pot avea o prestație mai mult formală în cadrul componenței consiliului. Cu cât mai mare este numărul organelor de conducere a companiilor de stat din cadrul cărora face parte funcționarul, cu atât este mai mare și probabilitatea materializării acestui risc. În context, este de menționat, că în conformitate cu prevederile legale existente, același funcționar poate fi membru în consiliul de administrație a 3 întreprinderi de stat[12], în comisia de cenzori a 3 întreprinderi de stat [13], în consiliul societății a 5 societăți pe acțiuni cu capital de stat [14], într-un număr nereglementat de comisii de cenzori ale societății pe acțiuni precum și reprezentant al statului într-o adunare generală a acționarilor [15]. Astfel, o abordare integrată presupune reglementarea unei limite maxime a numărului total de organe de conducere a companiilor de stat din care poate face parte aceeași persoană.

În concluzie, putem menționa că inițiativa legislativă nr 324 din 27.07.2022 pentru modificarea unor acte normative (legea nr 1134, cu privire la societățile pe acțiuni art. 65 și legea nr 246 cu privire la întreprinderea de stat și întreprinderea municipală art. 8):

• nu vine cu o argumentare clară a necesității operării modificărilor propuse;
• nu face o analiză a capacităților la nivel local pentru asigurarea unui nivel înalt de profesionalism în administrarea companiilor de stat;
• sporește riscul afectării intereselor acționarilor minoritari;
• crește riscul ingerinței politice în activitatea companiilor de stat;
• crește proximitatea dintre stat și companie augmentând astfel riscurile de corupție precum favoritism, clientelism, delapidare de fonduri publice etc;
• având în vedere proximitatea alegerilor locale, proiectului de lege îi pot fi imputate raționamente de sorginte politice.

Singura potențială îmbunătățire a guvernanței corporative pe care o conține proiectul de lege, vizează aspectul legat de numărul maxim de consilii de administrație și consilii ale societății din care poate face parte aceeași persoană, cu toate acestea, la acest capitol este nevoie de o abordare integrată.

Accesați comentariul

 Acest comentariu a fost realizat cu suportul organizației NED

Bibliografie:

• [1] Termenul de companie de stat este utilizat pentru a desemna întreprinderile de stat și societățile pe acțiuni cu capital de stat.
• [2] Vitalie, Rapcea. „Riscurile de corupție în cadrul companiilor de stat din Republica Moldova”, Centrul Analitic Independent Expert-Grup, Pag 30.
• [2] https://www.parlament.md/ProcesulLegislativ/Proiectedeactelegislative/tabid/61/LegislativId/6155/language/ro-RO/Default.aspx
• [3] Nota informativă la proiectul de lege nr 324 din 27.07.2022.
• [4] ibidem
• [5] „OECD Guidelines on Corporate Governance of State-Owned Enterprises”, OECD Publishing, Paris 2015
• [6] Nota informativă la proiectul de lege nr 324 din 27.07.2022.
• [7] „State Owned Enterprises and Corruption, What are the risks and what can be done?” OCDE, Paris pag. 12
• [8] ibidem
• [9] Nota informativă la proiectul de lege nr 324 din 27.07.2022
• [10] Legea nr 246 din 22.11.2017 cu privire la întreprinderea de stat și întreprinderea municipală. 
• [11] Art 8, al. (2), Legea nr. 246 din 22.11.2017
• [12] Art. 10 al (4), litera b), Legea nr. 246 din 22.11.2017
• [13] Art 65, al. (2), al. (4), litera b), Legea nr. 1134 din 02.04.1997
• [14] Punct 7 din Regulamentul cu privire la reprezentarea statului în societățile comerciale Hotărârea Guvernului Nr. 1053 din 11.11.2010